中国服务贸易状况.pdf

1、坚持认为劳动力市场是资本主义特有的现象 。在这样的思 想背景下 ,根本不可能按照市场需要定位失业保险 。 这些思想的束缚近几年终于有了较大的突破 ,改革的目标已经明确为建立社会主义市场 经济, 劳动力市场概念也已经得到承认。这些思想上的突破, 开始反映到失业领域, 用“失业” 代替“待业”概念就是明显的例子。中国共产党十四届三中全会作出的关于建立社会主义市 场经济体制若干问题的决定中, 首次在党的文件中出现失业概念。1994 年 2 月国家统计局 公布的国民经济与社会发展公报中出现了失业率的指标。 经济结构的变化则为失业保险的重新定位提出了客观要求 。经济体制改革以来, 我国的 非国有经济成分

2、有了很大发展 ,其增长速度远远高于国有企业, 其结果之一是造成就业结构分 布的变化 。特别是外商投资企业和私营企业的发展, 出现了完全市场运作的员工群体。1986 5 国务院研究室课题组: 中国社会保险制度改革 , 中国社会科学出版社 1992 年版, 第 66 页。 年建立待业保险时, 这些员工在数量上很少。到 1994 年,其总数已发展到 747 万人 ,占城镇职 工数的 5%。 从改革的趋势看,其比重还会扩大 。 在这些新的经济成分就业的员工完全按照市场运作 ,企业没有对员工承担“就业保障”的 责任 ,失业的风险比国有企业职工大得多。由于这些企业对员工的责任有限,就更需要社会来 承担责任

3、, 因此更需要失业保险 。过去从国有经济改革需要定位的失业保险没有把这部分人 包括进来。尽管有的地方要求外商投资企业和私营企业都参加失业保险, 由于保险的性质不 明确, 按工资总额 0. 6%缴费形成的失业基金 ,远远低于这些经济成分员工失业风险的需要 。 而提高这些经济成分的失业保险费率,使其大大高于国有企业缴费 ,又容易引起矛盾, 这是非 国有企业不积极参加失业保险的重要原因之一 。于是造成风险小的国有企业职工有失业保 险,而风险大的非国有企业员工却没有失业保险的局面 。 此外 ,国有企业制度改革步伐的加快也要求失业保险有新的突破 。1993 年关于失业保险 对象的规定虽然较宽 ,但实际享

4、受对象是很有限的, 因为企业对这些人承担着责任 。1994 年 以来, 国有企业改制已经启动并成为目前改革的重点 , 在未来的几年内将会有较大进展, 其结 果是将越来越多的职工推向市场。目前在改革中不少企业采取“买断工龄”的办法, 一次性发 给职工离职补偿金, 了却企业对职工的责任, 例如哈尔滨啤酒厂的下岗职工, 有半数采取了这 种方式,他们以后就必须纳入社会失业保险的覆盖范围 。 重新定位之下的失业保险适度规模 在我国失业保险应当有多大规模的问题上, 存在着明显的分歧 。一种意见认为目前的失 业保险已经过头了, 应当再慎重一些,其理论支撑主要有两个方面: 一是从国内的情况看 ,有的学者认为“

5、目前我国不仅不具备实行法定的强制性的失业保险 制度的条件,甚至也不完全具备实行常规性的以严格的个人收入调查为基础的失业救助制度 的条件。这是因为: 拥有足够的稳定的失业保险基金, 是实行常规性的失业保险制度的前提条 件。我国现有的失业保险基金 ,相对于庞大数量的失业人口( 包括显性失业人口和稳性失业人 口) 而言, 真可谓杯水车薪 。在这种情况下,如果勉强实行常规性失业保险制度 ,就会导致灾难 性的后果 。 ( 因此) 在经济体制转轨时期,不要急于建立和实施常规性的失业保险制度 ,而应 采取应急性的失业保障措施,以解燃眉之急, 待各方面的条件成熟之后 ,再建立和实施常规性 的失业保险度” 。

6、二是从国际比较观点看, 有的学者认为: 自 1905年法国建立了失业保险制度,开创了世界 失业保险制度的历史以来 ,到 1989 年底 ,世界上包括我国在内有 40 个国家或地区以立法形式 建立了失业保险( 失业救济) 制度。而实行强制性失业保险制度的国家有中国、日本、美国 、 加 拿大 、 英国 、 德国及埃及等 30 个国家。中国的经济水平并不高, 人口和就业压力很大, 而在建 立失业保险方面跻身前列 ,其难度当然是很大的。 相反的意见则认为目前的失业保险规模过小 , 还必须扩大。例如一份研究报告指出: “失 业保险基金所能支撑的失业率过低。1993 年, 江西省城镇职工人数为 166.

7、5 万人 , 如按工资 总额 1%收缴 ,全省一年收缴的失业保险基金为 4157. 4 万元, 其中可直接用于发放失业救济 6 赵履宽: 走出社会保障问题上的认识误区 ,改革( 重庆) 1994年第 5 期。 国家统计局编: 1995 年中国劳动统计年鉴 , 中国统计出版社1996 年版, 第 17 页。 金、 医疗费 、 生活困难补助等费用的资金为 3033. 7 万元, 失业保险的承受能力为 1. 3%,若按 5% 的失业率计算,直接用于发放失业保险基金则应达到 15990 万元 ,以此而论 ,现在所能收缴 的保险基金实在难敷大用 。 ” 这些重大分歧要求我们研究中国失业保险的适度规模问题

8、 。这个问题过去并不十分迫 切,因为从企业改革出发定义的失业保险在企业承担基本责任的前提下有很大的弹性,它甚至 可以使失业保险处于无所作为的境地, 这表现在失业保险的支出结构中。 根据财政部提供的决算资料, 1990 年失业保险基金总收入为 7. 43 亿元, 总支出为 1. 87 亿元 ,占收入总数的 25. 2%。在总支出中 ,用于转业训练费支出 0. 65亿元, 占 34. 7 %; 生产自 救费支出 0. 37 亿元, 占 19. 8%; 用于待业救济金、医疗费 、抚恤救济费 、 离退休金等项支出为 0. 13 亿元,占 7 %; 而用于管理费的支出达到 0. 62 亿元 ,占 33.

9、 2%。 失业保险支出仅为收入 的 1/4, 说明失业保险还运作不起来 。而在支出中, 管理费竟占很大比重 ,真正用于失业保障 功能的资金的比重实际上不足 1/5。 失业基金大量节余的情况不能说明其规模已经过大,而是在配合企业改革的过程中 ,没有 明确界定失业保险基金与企业责任的界限 ,特别是企业责任的弹性 ,是由企业改革进程影响 的。由于对维护社会稳定等种种因素的关注 ,企业的富余职工原则上是由厂内行业或自行消 化,不允许推向社会 ,即使违纪职工也不敢轻易辞退。过分强调企业的责任才使失业保险处于 虚置的状态,随着企业改革的深化 ,责任的重心将向社会保险偏移,失业保险不是规模太大,而 是太小。

10、 但我们又不能完全从企业改革的需要去确定失业保险的规模, 因为从就业压力和企业富 余人员的比例看 ,完全依靠社会保险承担失业责任是不可能的。如果按照劳动部门的测算,企 业富余人员已经占职工总数的 10. 1%, 而且每年新增劳动力也将有部分人失业, 将这些人全 部推向社会 ,将造成的失业率会突破两位数, 且不论这么高的失业率给社会秩序造成的压力 , 就是从经济上支撑这个失业率 ,就要求企业缴费水平提高到接近 10%, 这是不可能的。 失业保险适度规模的标准只能是从其新的定位中加以确定, 即从劳动力市场运作的失业 风险确定 。目前非国有企业的劳动体制已经是市场运作,要把这些企业纳入失业保险,只能

11、按 其风险确定费率 。国有企业经过改制特别是通过分离富余人员之后 ,在岗职工也将逐渐纳入 市场运作 。从这个观点看 ,扩大失业保险的规模是必要的。 但鉴于我国劳动就业压力现状 ,失业保险还不能形成普遍主义制度,而只是对城镇劳动者 适用 。我国农村存在大量的剩余劳动力 ,其中有一部分已经进入非农产业 ,特别是乡镇企业的 发展 ,容纳了大量劳动力 。乡镇企业的市场风险相对来说较大, 如果失业保险将其覆盖, 将承 受不了这种风险 ,因此是不可能的 。即使是对城镇劳动者, 也可以考虑仅覆盖所谓的“正规部 门”即有一定规模的企业的员工,而对个体经营等“非正规部门”劳动者则不加覆盖。这样确定 的覆盖范围 ,其失业率可能会高于目前国家公布的失业率 ,但会低于有人估计的显性失业率 , 这可能是我国失业保险发展的有效空间 。 责任编辑: 张力之 7 国务院研究室课题组: 中国社会保险制度改革 , 中国社会科学出版社 1992 年版, 第 44 页。 现行失业保险制度存在的问题与改革思路 ,当代社会保障1994 年创刊号, 第 47 页。