1、合行政执法、环卫、征收办、中汇集团协同配合，完成垃圾场地面附着物清点、补偿、违建拆除，中汇组织施工队伍进场整平回填。11月10日前，完成施工图纸的设计并交付中汇集团。11月中旬，启动招投标工作。招标完成后，中汇集团全面启动施工。垃圾填埋场环境影响报告表生态修复方案设计项目已形成报告初稿，正在准备进行专家论证工作。继续进行场地平整工作。10青檀路公铁立交桥匝道工程1、如矿务局棚改不能实施或延期实施，要尽快拿出拆迁意见。2、加快推进剩余房屋拆迁。3、积极协调铁路方，下周启动东侧匝道桩基施工。阚 刚区交通运输局（牵头单位）区征收办龙山路街道10月31日前，区征收办、龙山路街道完成物资局宿舍两户楼房及
2、枣矿五处物业办公楼拆迁。11月10日前，区征收办、龙山路街道完成25户居民楼、东侧匝道南端13户居民拆迁。10月22日前，引道开工。11月5日前，完成所有桩基基础施工。11月15日，完成盖梁施工。12月1日前完成箱梁安装。12月20日完成桥面铺装。工程建设：东侧匝道0#承台钢筋绑扎完成；第三跨准备吊装桥板；3#10#下部结构、立柱、盖梁全部完成；匝道现浇箱梁第一联60米已浇筑，两侧模板已拆除，底支柱正在拆卸；第二联60米底板铺设完成，正在绑扎钢筋、支模板，待浇筑。西侧匝道0#台身已浇筑完成，模板已拆除；1#9#下部结构、立柱、盖梁全部完成；10#承台立柱浇筑完成，盖梁准备扎筋；匝道现浇箱梁第二
3、联60米梁已浇筑完成；第一联支架底板正在搭设中。拆迁情况：东西引道、匝道东侧1#桥墩东拆迁未完成，影响施工进展。11市南工业区职工宿舍棚改（明珠佳苑）项目1、以中汇为建设主体加快工程进度，同时盘活资产，筹集项目建设资金。2、抓紧制定回迁上房的具体计划，全力安排回迁户上房工作。张继东中汇公司（牵头单位）光明路街道区棚改办市南工业区2019年12月30日完成B2-1#、B2-2#楼建设。2019年8月30日完成B3-1#建设。2019年12月30日完成B3-2#建设。2019年8月30日完成B3-3#建设。2018年12月30日完成B3-4#建设。2020年8月30日完成B3-6#、B3-7#建设
4、。B2-1#植筋及12层砼施工已完成。B2-2#正在进行东单元机房层施工浇筑，砌体完成11-16层，24层造型及地下一层施工已完成。B3-1#外墙抹灰已完成，涂料找补完成70%，正在进行瓷砖镶贴，准备进行外窗框安装和室内穿线。B3-2#钢筋砼主体已完成，内外脚手架已拆除，正在组织主体验收，进行车库顶防水施工。B3-3#外墙抹灰已完成，内墙抹灰已完成至23层，地下室隔墙已完工。B3-4#电梯安装完成，正在调试，水电安装已完成，煤气管道已完成穿孔，正在准备报验技术资料。B3-6#、B3-7#进行基槽爆破，开挖图已完成，准备开挖电梯井、排水井。12涝坡片区棚改项目1、坚定不移实施该棚改项目建设，具体
5、实施时间根据实际情况再确定。2、对受到职工宿舍安置区遮光影响的150户居民，尽快拿出具体解决方案，不能再影响市南工业区职工宿舍棚改建设。张继东区棚改办（牵头单位）光明路街道区征收办11月前启动摸底工作，根据摸底核查数据，确定回迁方案，并与受遮光影响的涝坡居民签订征收补偿协议，优先将受遮光影响的涝坡居民安置到明珠佳苑B4区或周边棚改项目。如通过摸底，此方案不可行，计划将其安排到今后涝坡棚改项目。在12月份全部完成与群众补偿协议的签订。无13新台高速市中段工程1、11月底前完成征地红线的勘测定界和红线内青苗附着物的清点核查评估。2、12月开展土地征收、地面附着物补偿兑付和清理交地，同步开展取土场、
6、施工便道、场站等临时用地手续办理。阚 刚区交通运输局（牵头单位）区征收办齐村镇孟庄镇区国土资源分局10月30日前，与齐鲁发展集团协商确定补偿方式。11月25日前，完成征地红线勘测定界和红线内青苗附着物的清点、核查、评估。12月30日前，完成土地征收、地面附着物补偿兑付和清理交地。同步开展取土场、施工便道、场站等临时用地手续办理。红线内附属物摸底调查汇总已完成，正在就补偿安置方案征求意见。14S103济枣线山亭区凫城至市中区曾店段改建工程抓紧时间对上协调争取，年底前完成工程可研报告修编及评审，加快完成立项和初设批复。阚 刚区交通运输局（牵头单位）区发改局11月30日前，督促省交通规划设计院，完成
7、可研修编工作。12月20日前，会同区发改局积极协调省发改委，重新对可研立项进行批复。明年1月31前，对接市公路局，协调省公路局、省交通厅及省发改委完成初步设计批复工作。省交通运输厅各处室已完成初步设计审批，待签发。15枣矿医院新院建设项目1、联系北大医疗、矿务局集团，抓紧对接洽谈。2、有关镇和职能部门要立即与枣矿医院对接手续办理。3、督促枣矿医院拿出施工设计、招投标手续计划。宋海芳区卫计局（牵头单位）永安镇区规划分局区国土资源分局区住建局10月23日，医院组织协调有关单位进行地表整理，完成基坑挖掘施工招标。10月24日，确定施工队伍，并组织落实施工机械设备。10月25日，协调深圳设计院针对规划
8、建筑方案深化设计，并报送相关单位。10月26日，医院组织施工队伍进场，按规划设计要求进行基坑挖掘。年底前，完成新院基坑挖掘，进入正式施工阶段，按计划进行正常施工。继续进行基坑挖掘工作，已完成正负零下3米半，其他相关手续正在办理中。16区实验中学建设项目1、完成施工设计图，报送规划部门审查，加快推进工程量清单编制和评审。2、分两期进行土地征收：支付兴华路以北157亩土地征收费用，完成后续征收手续；启动实施其余120亩土地征收。3、核算并支付青苗补偿款。宋海芳区教育局（牵头单位）区国土资源分局区财政局永安镇1、两座教学楼施工图设计。10月30日前，督促区设计院完成施工图设计，尽快报市进行图审。确定
9、中介机构于11月15日前完成工程量清单编制，11月25日前通过区评审。12月26日前，完成招投标手续确定施工主体，12月30日前开工。2、277亩土地征收。11月20日前，加大与永安镇陈湖社区、市国土部门协调，完成157亩土地征收。同时启动剩余120亩土地征收。与立新小学、安侨集团沟通，确定立新小学占用60.3亩土地的用地方式，其余59.7亩土地启动集体土地征收程序，争取2019年9月底前完成征收。3、核算并支付青苗补偿款。11月20日前，积极向区政府汇报、与区财政局沟通，完成2017年7月以来实验中学租用土地的青苗补偿费核算与支付。两座教学楼及配套设施工程施工图设计已完成，并通过图纸审查，工
10、程量造价清单已完成评审，招标公告已发布，等待开标。正在进行建设场地清理，招标完成后即可进行开工建设。征收补偿款、社会保障补贴资金已准备到位，正在办理土地补偿款拨付手续，进行征地补偿协议的签订。青苗补偿款已核算完毕，正在办理资金拨付手续。17低分子肝素钠系列产品生产线建设项目1、加大向集团公司协调争跑力度，争取尽快完成项目批复。2、加强与各有关部门的联系对接，一旦项目获批，尽快将前期手续办理变更完毕，早日开工建设。李玉忠枣庄经济开发区（牵头单位）区发改局区环保局区规划分局各塔埠街道10月2426日，赛诺康总经理丛义国赴集团公司协调项目投资审批，若未能如愿，该项目年底前已不可能获得集团公司批复。计
11、划春节前，按照既定建设方案，先期完成预算编制，完成招投标程序。一旦春节后获批，可尽快启动项目建设。因集团公司决策问题，暂无施工计划。18费曼多能互补循环经济示范工程调整招商方案，另外招商，西王庄镇要加快新谈招商项目进度。戴维国西王庄镇（牵头单位）税郭镇（牵头单位）枣庄经济开发区19惠营污水处理厂改扩建工程1、研究优化施工方案，明确开工日期和投入使用日期，土建和设备安装工程3天内要进场施工。2、区财政给予资金支持，光明路街道提供施工环境支持，尽快拿下滞迁户，不影响工程施工。秦绪鑫区公用事业管理局（牵头单位）光明路街道区财政局10月22日总包单位进场，同时与土石施工队伍方做好交接准备等工作。10月
12、22日高压线廊迁改工程进场施工，12月12日完成。10月30日开始垫层、阀板基础施工。11月30日完成垫层、阀板基础施工，同时开始核心主体并行施工。2018年12月底，高压线廊迁改、曝气池、变配电间、鼓风机房、生化池等完成主体工程的30%，部分单体主体完工。生化池底板钢筋绑扎已完成工程量的三分之一，正在进行BAC池及设备间底板模板施工、出水流量计井底板钢筋模板施工和混凝土浇筑、臭氧机房腰梁混凝土浇筑。20洪海光电集团智能显示屏制造项目1、待建厂房、待装修布置抓紧时间进场，区财政局和中汇公司给予配合。2、项目确保在11月底前完工。3、厂房要按照原方案立即实施建设。4、区金融办加大融资协调力度。王
13、广顺枣庄经济开发区（牵头单位）区财政局中汇公司外墙装饰工程：10月18日已开工，预计11月18日完工。铝合金门窗安装等工程：10月22日开始定解讀城鄉規劃法的宏觀調控作用及區縣 “三規合一”的試點探索易崢中國重慶市規劃設計研究院Email: 前言1947年，英國頻布城鄉規劃法，首次將城鄉用地作為整體納入規劃控制，奠定了二次大戰後當代城市規劃的基本體系。60年後，在2007年的10月28日，中華人民共和國城鄉規劃法通過並頒佈，2008年1月1日起開始施行。新城鄉規劃法的修訂是在1989年頒佈的新中國第一部城市規劃專業法律中華人民共和國城市規劃法和1993年通過的村莊和集鎮規劃建設管理條例的基礎上
14、，歷時十餘年完成。原城市規劃法制定於1980年代末期，還帶著濃厚的計劃經濟色彩，以及較多的有關城市規劃編制技術的內容。新城鄉規劃法是中國完善城鄉規劃法律體系建設，從 “宣言法”階段走向 “主幹法”階段的重要一步（王唯山，2003；吳志強，唐子來，1998）。在中國社會轉型與經濟轉軌的背景下，新城鄉規劃法的修訂過程也是社會主義市場經濟體系從無到有的建設過程。在此期間，中國經歷了高速的城鎮化，宏觀經濟經歷了多個運行週期，增長與調控一直是中國宏觀經濟的兩個主題，國家法律體系逐步完善，稅收制度改革，住房商品化，投資主體多元化，城市土地財政出現。當前中國經濟處於全面繁榮期，為防治經濟的大起大落，保持經濟
15、總量基本平衡，從2004年開始，中央政府就一直在進行宏觀經濟調控，此次調控將土地、信貸和產業作為重點，採取了綜合性的調控手段，包括市場經濟、體制調整和行政管理。但是，宏觀調控中採取的貨幣政策和財政政策雖能產生短期成效，但很難解決中國經濟中長期存在的大量結構性問題。結構性失衡需要政府干預，因此長遠來看，保持宏觀經濟的健康穩定運行需要從結構性問題入手，改革涉及我國中長期發展戰略的體制性和行政性政策措施。西方城市和區域規劃理論早已明確了城鄉規劃是政府干預經濟的合理和合法手段，城鄉規劃是城鄉發展的工具，兼具行動和控制的作用（梁鶴年，2004）。在我國，城鄉規劃是區域和城市的中長期發展戰略，城鄉建設與推
16、動經濟過熱的各種要素，如土地、產業、房地產、投資需求膨脹等緊密聯繫在一起，因此城鄉規劃應作為國家宏觀調控的重要手段之一。與貨幣、金融等手段不同，作為調控城鄉建設，配置各類空間資源的法定依據，城鄉規劃的宏觀調控作用將體現在著眼於解決長期性問題，也即是結構性失衡問題。1城鄉規劃法在中長期宏觀調控中的作用1.1規劃作用：解決空間資源的合理配置城鄉規劃法的第一條就提出：“為了加強城鄉規劃管理，協調城鄉空間佈局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展，制定本法”現行城市規劃法的第一條是“為了確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理地制定城市規劃和進行城市建設，適應社會主
17、義現代化建設的需要，制定本法”。此條明確了城鄉規劃的本質是協調城鄉空間佈局，改善人居環境，促進可持續發展，而不是為了制定發展規模。這標誌著規劃立法基本理念的重大轉變：城市規劃立法的目的是要保障城市的健康發展（張松，2000），而不是像一些地方官員認為的城市規劃不幫助城市擴大規模，就是阻礙社會經濟發展。當前，以GDP增長為主的政績評價體系，集中在生產環節的財稅制度，地方財政對於預算外土地出讓收入的依賴加深，而政府在配置土地、信貸等要素資源的權利過大等等體制機制問題導致地方政府不顧客觀條件，擴張城市規模的欲望被放大，即所謂“圈地熱”。城市規劃往往被作為政府突破規模，實現擴張式發展的技術工具，結果間
18、接地催熱了投資需求，導致土地要素配置不合理，“規模”也成了城鄉規劃工作走不出的困境。新城鄉規劃法總結了現行體制下城市規劃面臨的壓力和挑戰，以及規劃實踐中走過的彎路，有針對性地補充和完善了城鄉規劃對空間資源合理配置與有效利用的統籌與調控作用，以及法定地位 中華人民共和國城鄉規劃法第四條規定：制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理佈局、節約土地、集約發展和先規劃後建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，並符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。在城鄉規劃的實施中，強調
19、優先安排基礎設施和公共服務設施中華人民共和國城鄉規劃法第二十九條規定：城市的建設和發展，應當優先安排基礎設施及公共服務設施的建設，妥善處理新區開發與舊區改建的關係，統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需要。這些內容將有效地引導城鄉規劃工作向促進健康城鎮化的方向邁進，通過空間資源的合理配置，發揮對經濟關係和社會利益的調控功能，改變目前城鎮發展中存在的不切實際，大量消耗資源與能源，以及不重視消費性需求、不重視環境保護和公共安全等問題。1.2城鄉統籌：解決城鄉二元問題存在大量結構性問題是發展中國家的一個典型特徵，在中國最突出的就是“城鄉二元結構”問題。長期以來，我國對資源
20、和利益的調配是建立在重城輕鄉的基礎之上的，由此導致當今中國任何宏觀經濟政策的傳遞通道是不完整的，從而大大降低了宏觀調控的政策效率。以重慶為例，直轄十年以來，鄉村地區得不到足夠的資金投入，固定資產投資占比從25.9%下降到了6.5%（表1），城鄉收入比擴大到4:1。多年來，因城市規劃法沒覆蓋鄉鎮農村，規劃管理體制上的城鄉分隔使得城市發展與農村地區脫節，農村地區成為規劃盲點，結果也成為了違法建設較為嚴重的地區，規劃部門在執法時受到很多限制。表1 重慶市主要年份城鄉社會經濟發展指標比較1997年2000年2006年二三產業增加值與一產業增加值之比3.44.67.2城鄉就業人數比0.30.30.7城鄉
21、人均收入比3.13.34城鄉恩格爾係數比0.710.790.7城鄉人均消費性支出比3.53.94.3城鎮固定資產投資比重(%)74.18193.5鄉村固定資產投資比重(%)25.9196.5資料來源：1998年重慶統計年鑒、2001年重慶統計年鑒、2006年重慶統計年鑒新城鄉規劃法將鄉規劃、村莊規劃納入了城鄉規劃體系中，把城市和鄉村的建設看作是系統化工程，不僅關注城市規劃，而且在條件允許的地區，要求對農村的長遠發展做出合理的佈局，實現城鄉空間資源的統一安排，促進各種要素的優化配置和合理流動，避免基礎設施建設上的重複浪費，增加了農村獲得資源投入的機會，從而保證了城市和農村具有平等的發展機會，為實
22、現城鄉空間協調發展提供了政策保障。城鄉規劃法明確了“在城市總體規劃、鎮總體規劃確定的建設用地範圍以外，不得設立各類開發區和城市新區”，“在鄉、村莊規劃區內進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設的，建設單位或者個人應當向鄉、鎮人民政府提出申請，要領取鄉村建設規劃許可證，並不得佔用農用地”。這樣就用法律的手段防止了政府官員利用城鄉二元土地制度，搶先儲備土地，損害農民的利益。1.3規劃實施：增強宏觀調控的法律手段現行城市規劃法在內容上對規劃編制作了較多規定，而對規劃管理、操作程式、監督檢查、法律責任規定得較少、較籠統“認真貫徹城鄉規劃法 開創城鄉規劃工作新局面建設部城鄉規劃司司長唐凱答中國建設報記
23、者問”http:/ 。新城鄉規劃法強調了城鄉規劃的法律地位和作用，指出：“任何單位和個人都應當遵守依法批准並公佈的城鄉規劃，服從規劃管理”。新法強調了規劃的穩定性和法定性。針對“領導一換，規劃重來”，隨意、頻繁變更規劃的問題，新法補充了“城鄉規劃的修改”專章，嚴格了規劃修改制度和程式，經依法批准的規劃，禁止擅自修改，只有符合法律規定的特定情況，才可以修改。由於編制和實施規劃的職能主要集中在地方政府，現行城市規劃法比較注重對行政權力和管理手段的維護，而對政府部門實施監督制約和對公民、法人以及社會組織的保護性規定薄弱。為了維護城鄉規劃的嚴肅性，新法加強了對行政權力的監督制約，強化了立法機關（即人民
24、代表大會）、上級政府、社會公眾對規劃工作這一行政權力的有效監督作用，將公眾參與、多部門參與、總體規劃的定期評估及向人大報告作為法定程式，形成開放式的規劃決策體系，從而對違法行為形成法定的糾正能力。新法還強化了法律責任，包括追究政府和行政人員的責任，追究城鄉規劃編制單位的責任，追究違法建設行為的責任2。2融合還是分離？中國的三大空間戰略規劃在中國，除城鄉規劃外，具有空間戰略屬性的規劃還有由發展與改革委員會主導編制的國民經濟與社會發展五年規劃、由國土資源部主導編制的土地利用總體規劃。目前這兩類規劃也在向著加強宏觀調控屬性的方向進行轉變。2003年，中國國家計劃委員會改名為國家發展與改革委員會，之後
25、，五年計劃更名為發展規劃，除指標預測外，重新開始強調空間規劃（牛慧恩，2004）。目前，國家發展與改革委員會正在編制全國的主體功能區劃所謂主體功能區劃規劃，就是要根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分佈、經濟佈局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，並按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規範空間開發秩序，形成合理的空間開發結構，實現人口、經濟、資源環境以及城鄉、區域協調發展（國辦法（2006）85號）。，主體功能區劃被定位為其他規劃的依據，具有指導和約束作用，由於主體功能區劃的編制，國民經濟與社會發展
26、規劃將不再是僅僅制定經濟社會發展目標和安排專案，還將強化對於國土開發空間的控制和指導（國務院辦公廳，2006）。與此同時，全國和各省市的土地利用總體規劃也在緊張修編中，嚴守18億耕地是本次土地利用規劃的底線。由於土地利用規劃的所有指標都是自上而下分配的，因此土地政策對宏觀經濟的調控作用最為直接和剛性，規劃將在空間上落實基本農田，劃定建設用地等關鍵性資源。三大戰略規劃的改革方向都是在不斷加強自上而下對空間資源的調控力度，希望規劃作為重要的國家政策，能夠干預影響宏觀經濟的長期增長方式，逐步扭轉結構性失衡的局面。但是在具體實施中，三大戰略規劃表現出矛盾與不足：一是主體功能區劃的劃分理念和方法類似於城
27、市規劃中劃分禁止建設區、控制建設區和適宜建設區，表面上全域覆蓋，實質上重城輕鄉，重工輕農；主體功能區劃中具有直接宏觀調控作用的配套政策尚未出臺，被劃為禁止和限制開發區的地區希望看到的財稅制度安排和績效評價改革還未落實，其效果如何，只能拭目以待；而現有的五年規劃在地方範疇內仍然體現的是地方政府發展的意旨，表現為對增長指標的追逐，對此，中央政府是缺乏約束力的。二是土地利用總體規劃雖貫徹了自上而下的控制思路，特別是嚴格控制城鎮建設用地的思路，但由於城鄉土地二元制度障礙，加之不少地方對農村建設用地抱著無所作為的態度，以至於在中國快速城鎮化的今天，農村人口在大量減少，農村建設用地卻出現了不減反增的現象。
28、1996至2004年間，中國城市化水準從30.5提高到41.8，同期農村人口減少9380萬人，而農村居民點用地仍增加150萬畝；人均農村居民點用地呈現出穩增趨勢，從1996年193平方米/人，一直增加到2004年218平方米/人；農村宅基地的閒置粗略估計在10%15%左右，農村住宅用地閒置面積接近於整個城鎮面積国土资源部信息中心（资源网）郭文华：“农村蔓延值得警醒” （2006-11-15） http:/ 21世紀經濟報導：“發改委醞釀市縣規劃改革“三規融合”重大突破”（2004-8-8） ，原計劃試點後在全國推廣的想法也無疾而終。試點的失敗說明了單個部門很難充當規劃改革的探路人。在新一輪土地
29、利總體規劃修編工作中，國土資源部於2006開始在天津、江蘇、山東、湖北、四川進行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鈎的試點工作“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鈎試點”是指依據土地利用總體規劃，將若干擬複墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用於城鎮建設的地塊共同組成建新拆舊項目區，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、品質不降低，用地佈局更合理。（田春華，2006）。在此之前，2000年國土資源部就出臺了檔允許在小城鎮試點該項政策 國土資源部（國土資發2000337號）關於加強土地管理促進小城鎮健康發展的通知。目前的改革是從土地要素入手，局部突破城鄉土地不能互相流轉的格局，掛鈎
30、政策實施中的主要阻力包括：村鎮體系規劃滯後，農村居民點整理的觀念障礙，缺乏具體的法規支援和連續的政策保證，以及資金瓶頸（張宇，歐名豪等，2006）。 土地改革雖不是“三規合一”，但是城鄉用地的統一規劃和管理、城鄉土地流轉制度的建立是“三規合一”的基礎。目前“總量控制，封閉管理”等要求都表現出這一改革是謹小慎微的，其背後隱藏的是改革的漸進性和複雜性。3.2地方政府推動的改革由於區縣是我國行政單元中功能完整但相對較小的地域，便於打破部門管理的弊端實行統籌規劃（何克東，林雅楠，2006），因此從區縣著手，在地方政府的主導下進行“三規合一”的規劃和實施在江蘇、浙江等省市逐步找到了出路。高度發達的區域經
31、濟產生了城鄉一體化發展的內在需求與動力，也積累了統籌城鄉發展的經濟實力與底氣。以全國百強縣江蘇昆山為例，昆山提出了“分片區發展、市域全覆蓋、大區域聯動”三個理念，統一規劃全市927平方公里重慶市規劃局“敢於創新，勇於盡責昆山規劃統籌城鄉發展調研報告”（2007年10月）。政府通過規劃及其實施配套政策這只“有形之手”，與市場配置資源這只“無形之手”相結合，掃除體制障礙，實現了“在空間形態上城鄉有別，使城市更像城市，農村更像農村；在社會形態上城鄉一體，讓廣大農村充分享受到現代城市文明”。昆山市通過推進農村“三集中”鄉鎮工業向園區集中、農民居住向新型社區集中、農業用地向適度規模經營集中。，使農村面貌
32、、農業發展水準、農村居民收入與保障水準發生了根本性地變化。今年6月，國家發改委批准處於西部地區的重慶市和成都市作為全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區。事實上近幾年成都一直在探索城鄉一體化規劃和非城市建設用地的規劃管理工作，他們先後完成了農村居民點、重點鎮、新城、中心城、非建設用地等規劃這種自下而上的辦法有點類似於英國區域規劃的起源。上世紀初，英國的區域規劃是由各種不同種類的專項區域規劃來起步的，例如交通、國家公園、工業區、永久性農田規劃等等（仇保興，2005）。，然後自下而上地開始著手編制“遠景規劃”、“全域規劃”等。與此同時，在保證耕地不減少的情況下，摸索小田變大田的農業規模經營，以及城鎮建設用
33、地增加與農村建設用地減少相掛鈎的土地流轉模式。但這樣的改革存在著對現行中華人民共和國土地管理法的違背，現行法律規定：控制建設用地總量，限制農用地轉為建設用地土地管理法（2004年8月28日實施）第四條規定：國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。；城鎮建設用地必須申請使用國有土地，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設土地管理法（2004年8月28日實施）第四十三條規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅
34、經依法批准使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所有的土地的除外；第六十三條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼併等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。3.3艱難前進的重慶規劃改革實踐重慶市於今年率先明確提出“區縣三規合一，市級三規協調”的規劃改革思路，並以此為目標開始進行規劃編制體系、體制和實施的改革探索：按一級政府一級事權的方式，建立“三層次、兩階段”的規劃編制體系：包括市域城鄉總體規劃、區縣城鄉總體規劃、鎮總體規劃三個層次，以及總體
35、規劃和詳細規劃兩個階段，通過規劃編制和管理體系的完善，實現城鄉統籌規劃的目標 重慶市規劃管理條例（修訂初稿）。重慶的改革是首先以區縣為單元，從編制區縣城鄉總體規劃入手，以此來統一認識和思路。規劃試圖以空間資源的優化配置為主線，以城鄉統籌的空間發展來落實和促進區域社會經濟發展目標的實現。規劃將耕地保護、環境、資源等作為發展的約束條件，試圖合理安排城鄉建設空間、農業發展空間、生態保育和特定功能的管制空間，並指導和約束空間發展的時序性和方向性。在探索“三規合一”的途徑中，目前規劃面臨著重重困難，解決方案的理想化與現實世界存在矛盾，還有諸多的問題等待破解。這其中有戰略層面的問題：發達地區走過的是以大量
36、消耗物質資源為代價的發展道路，欠發達地區在勞動力資源減少（農村最為典型），資本資源緊缺，甚至自然資源被壟斷的條件下，不能重複這條道路，社會經濟發展目標應該如何落實？雖然我們認識到空間資源的安排不應該僅剩下幾條控制底線 城市藍線、黃線、綠線、紫線管理規定，分別保護和控制地表水體、城市基礎設施用地、各類城市綠地、歷史文化街區和歷史建築用地。，應該是促進資源的優化配置，但卻徘徊在理論與現實之間。另外還有操作層面的問題：發改委、土地、規劃三大行政主管部門的事權難以協調和突破，區縣追求不切實際的發展目標和擴張思路，現行土地政策存在大量的制度性障礙。在目前的發展階段，我們是否有足夠的能力實現統籌規劃的實施
37、；誰願意為規劃改革承擔風險，是地方政府還是主管部門？ 4結語城鄉規劃法明確了城鄉規劃是政府指導和調控城鄉建設和發展的基本手段之一，也是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據。城鄉規劃已經成為中國宏觀調控的重要手段之一，將對調整經濟運行的結構性問題產生積極的影響作用。城市與鄉村的和諧發展一直是規劃嚮往和追求的最高境界（張兵，2000），尊重農民、尊重歷史、尊重是城鄉統籌規劃工作的重要原則（仇保興，2005）。目前的改革有喜有憂，希望在一個規劃中將城鄉建設的方方面面統一起來，阻力相當大。對於城鄉統籌，城鄉規劃法提出了普適性的原則，而把操作性的具體規定留給了地方政府去補充完善，
38、這種改革思路在保證國家層面穩定的基礎上，為地方留下了操作的空間（鄒兵，2003）。正如自下而上的改革探索是中國式改革的特色一樣，地方實踐會推動中國三大空間規劃主管部門從三者協調發展的角度考慮規劃的出路，理順空間規劃的管理體制，最終使規劃獲得必要的制度基礎和體制保障。參考文獻國務院辦公廳（2006），國務院辦公廳關於開展全國主體功能區劃規劃編制工作的通知. 國辦法（2006）85號.何克東，林雅楠（2006），規劃體制改革背景下的各規劃關係芻議.經濟研究（8）：49-50.梁鶴年（2004），西方規劃思路與體制對修改中國規劃法的參考.城市規劃28（7）：37-42.牛慧恩（2004），國土規劃、
39、區域規劃、城市規劃論三者關係及其協調發展.城市規劃28（11）：42-46.仇保興（2004），論五個統籌與城鎮體系規劃.城市規劃28(1) ：8-16.仇保興（2005），城鄉統籌規劃的原則、方法和途徑在城鄉統籌規劃高層論壇上的講話.城市規劃29（10）：9-13.田春華 （2006），我部確定首批掛鈎試點省市天津江蘇山東湖北四川將進行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鈎.中國國土資源報（2006-5-9）第001 版.王唯山（2003），對修訂城市規劃法有若干思考.規劃師16（12）：44-47.吳志強，唐子來（1998）， 論城市規劃法系在市場經濟條件下的演進.城市規劃22（3）：11-19.張兵（2000），漸進的規劃制度改革面臨的出路關於制定城鄉規劃法的討論.城市規劃24（10）：8-13.張松（2000），城市規劃法修改的理論問題初探.城市規劃24（3）：38-40.張偉，徐海賢（2005），縣（市）域城鄉統籌規劃的實施方案探討.城市規劃29（11）：75-79.張宇，歐名豪等（2006），鉤，該怎麼掛對城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鈎政策的思考.中國土地（3）：23-24.鄒兵（2003），實施城鄉一體化管理面臨的挑戰及對策論城鄉規劃法出臺可能面對的若干問題.城市規劃27（8）：64-67.9
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