1、国际经济评论发放租房券缓解大城市新市民住房困难：理论基础、国际经验与政策构想*龙婷玉王瑞民新市民的住房保障直接影响到城市的活力与发展。源自美国的租房券，是住房短缺状况缓解后的租赁支持政策：通过发放住房消费券，让中低收入者搬进“基本体面”且可负担的住房。相比于住房实物补贴和现金补贴，租房券能更好地改善中低收入家庭的住房福利。在制度安排上，租房券补贴直接支付给房东，数额为家庭可负担的合理租金上限与公平市值租金间的差额，参与租房券计划的租赁房质量须符合特定的设计与安全标准。从政策效果看，租房券显著降低了参与家庭的住房负担，有利于改善其居住环境、分散贫困和提升人力资本。我们认为，将租房券引入中国的时机
2、已经成熟。创造性地探索为符合条件的新市民发放租房券，有望更好地盘活存量房源、增加合意的租赁住房供应，提升租住品质。不妨率先在住房供过于求或总体平衡的城市试点发放租房券，住房总体短缺的城市可在增加租赁住房供应的基础上适当发放租房券。短期内可将用于住房实物补贴的存量资金转为租房券补贴，未来的增量补贴则应以租房券为主，从而实现住房补贴政策的渐进式结构性转变。各地租房券具体的申请资格、支付标准，应由地方政府根据各地实际情况来决定，还应加强租房券监测与评估，在实践中动态优化租房券政策。关键词：新市民 租房券 住房保障 政策构想住房市场化改革二十多年来，中国普遍的住房短缺状况已经显著缓解，但大龙婷玉系农业
3、农村部农村经济研究中心助理研究员；王瑞民（通讯作者）系国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员，Email：。*本文系国务院发展研究中心2021年度重点课题“租赁住房发展的重点、思路和政策研究”和国家社会科学基金重大项目“农民获得更多土地财产权益的体制机制创新研究的支持”（项目编号：17ZDA075）的阶段性研究成果；感谢国务院发展研究中心王微、任兴洲、邓郁松、包月阳等同仁的建设性意见，以及匿名审稿人的批评与建议。当然，文责自负。90发放租房券缓解大城市新市民住房困难：理论基础、国际经验与政策构想国际经济评论/2023 年/第 1 期城市的新市民1、青年人群体的住房困难问题仍然较为突出。保守估
4、计，目前以农民工、新毕业大学生为主体的新市民租赁群体总规模达到1.6亿人。2租住是大城市新市民解决居住需求的低成本方案，但面临租金负担重、居住条件差、租赁关系不稳定等多重挑战。对很多年轻的新市民而言，收入中的租金占比超过了30%，甚至挤占了其他必要的生活开支。新市民中的农民工群体，大多居住在建筑工地、单位宿舍、棚户区、城市偏远郊区等地，居住环境较为恶劣3而且居住面积狭小，人均居住面积仅为城镇人均居住面积（39.8平方米）的一半左右。4住房租赁市场发展也极不规范，出租人往往倾向于和承租人签订短期合同，且出租人随意毁约、随意涨租金等现象屡见不鲜。上述问题可能带来严重的社会分割、贫困集聚等社会问题，
5、制约新市民及其后代的人力资本积累，从而降低城市化质量，影响城市的长远发展。5针对新市民住房突出问题，中央的政策导向是发展保障性租赁住房。2021年7 月，国务院办公厅发布关于加快发展保障性租赁住房的意见（国办发202122号），明确提出住房保障体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体，加快发展保障性租赁住房，促进大城市住房突出问题的解决。从既有的政策实践来看，虽然存量租赁房源区位好、交通便利，更加有利于职住平衡，但促进保障性租赁住房发展的政策支持仍然主要集中于新建租赁住房，对盘活存量房源支持相对有限。较之在供给侧新建租赁住房，针对新市民的需求侧租赁补贴成本更低、效益更好，能够有效盘活存
6、量房源，也把租赁的选择权赋予新市民，还可以有效降低1 新市民最初指代城市外来务工的农民工群体。2014年7月30日，李克强总理在国务院常务会上提出，对于长期居住在城市并有相对固定工作的农民工，要逐步让他们融为城市“新市民”，详见中国政府网，http:/ 王瑞民、邵挺、邓郁松、牛三元：“准确把握我国住房租赁群体的规模、特征和变化趋势”，国务院发展研究中心调查研究报告，2021年第101号（总第6166号）。3 王桂新、胡健：“城市农民工社会保障与市民化意愿”，人口学刊，2015年第6期。4 李伯华、宋月萍、齐嘉楠、唐丹、覃民：“中国流动人口生存发展状况报告基于重点地区流动人口监测试点调查”，人口
7、研究，2010年第1期。5 郑思齐、曹洋：“农民工的住房问题：从经济增长与社会融合角度的研究”，广东社会科学，2009年第5期。91龙婷玉王瑞民International Economic Review后续管理等成本；以“券”的形式发放需求侧补贴，则能保障专款专用。源自美国的租房券，政策成本低、精准有效，是美国住房短缺总体缓解后的主要住房保障政策手段，可为中国探索新的住房保障模式，以政策支持撬动市场力量，缓解新市民群体住房困难、提升租住品质提供有益参考。本文其他部分安排如下。首先从租房券政策的演变史切入，阐明租房券是住房总体短缺缓解后的住房保障政策选择；其次探讨租房券的理论基础与作用机制，并与
8、现金补贴、住房实物补贴进行比较；再次梳理租房券的发放对象、租房选择与补贴方式；从次以美国为例分析租房券的政策效果；最后，结合中国国情，提出了发放租房券缓解大城市新市民住房困难的初步政策构想，并对政策实施的若干关键问题进行了讨论。租房券是住房总体短缺状况显著缓解后的租赁支持政策早在 20 世纪 30 年代，全美房地产协会理事会便提议将租房券（HousingVouchers）作为政府补助低收入群体住房的政策工具选项。1但在经济大萧条背景下，应对危机是首要的政治经济任务，因为公共住房既可以为失业者提供住房，建造过程中还能创造大量就业，2建设公共住房成为最佳政策选项，租房券提议被搁置。直到1974年，
9、租房券才正式成为美国住房政策的一部分。这是因为，40年间住房总体供求形势与公共住房状况均发生了重大而深刻的变化。一是住房短缺状况显著缓解。在住房总体短缺的情形下，发放租房券将主要推升租金而非增加租赁住房供应。经过第二次世界大战后大规模的住房建设，美国的住房短缺状况在20世纪70年代已经显著缓解。仅19631973年，美国新建住宅达到2000万套，超过以往任何一个10年。无论是私人住宅的新开工量，还是销售量，均在1972年达到第二次世界大战后的阶段性峰值（见图1）。住房供应状况从供不应求到总体平衡的根本性改观，为住房保障从“补砖头”向“补人头”转变提供了现实可行性。1 Orlebeke C.J.
10、,“The Evolution of LowIncome Housing Policy,1949 to 1999”,Housing Policy Debate,11(2):489-520,2000.2 1933年，美国有1500万人失业，其中三分之一来自建筑行业。92发放租房券缓解大城市新市民住房困难：理论基础、国际经验与政策构想国际经济评论/2023 年/第 1 期图1 19592019年美国私人住宅开工量与销售量（单位：千套）数据来源：Wind。二是公共住房面临诸多社会问题的困扰。于居民家庭而言，“千金买房、万金买邻”，邻里效应对家庭收入1、居民心理健康2、子女教育3等方面都有显著影响，从
11、而影响了生活水平和生活质量。于住房市场而言，公共住房大量建设，不仅成本高，还对私人住房市场产生显著的挤出效应。4于社会而言，低收入人群的集中居住，导致公共住房社区成为城市中新的“贫民窟”，较之其他社区，公共住房的贫困集中度和贫困率持续上升。5在此背景下，旨在提供更多居住选择，以增加低收入人群流动性来分散贫困、增加发展机会的租房券计划应运而生。1974年，美国第一个租房券计划当时称为租赁凭证（Rental Certificate）出台。租房券本质上是一种住房消费券，持有者可在能够提供充足教育、就业和其他机会的社区中选择合意的住1 解垩、宋颜群：“收入的社区邻里效应研究”，经济管理，2021年第6
12、期。2 邱婴芝、陈宏胜、李志刚、王若宇、刘晔、覃小菲：“基于邻里效应视角的城市居民心理健康影响因素研究以广州市为例”，地理科学进展，2019年第2期。3 余丽甜、詹宇波：“家庭教育支出存在邻里效应吗?”，财经研究，2018年第8期。4 Lee C.I.,“Does Provision of Public Rental Housing Crowd out Private Housing Investment?A Panel VarApproach”,Journal of Housing Economics,16(1):1-20,2007;刘斌：“经济适用房存在挤出效应吗?基于中国35个大中城市的
13、面板数据”，经济管理，2014年第10期。5Holloway S.R.,Bryan D.,Chabot R.,Rogers D.M.and Rulli J.,“Exploring the Effect of Public Housingon the Concentration of Poverty in Columbus,Ohio”,Urban Affairs Review,33(6):767-789,1998;Carter W.H.,Schill M.H.and Wachter S.M.,“Polarisation,Public Housing and Racial Minorities i
14、n US Cities”,UrbanStudies(Routledge),35(10):1889-1911,1998.93龙婷玉王瑞民International Economic Review房。1需要说明的是，早在20世纪 60年代，美国公共住房当局就曾以市场价租赁私人房屋再以较低价格转租给有资格享受公共住房者，差额由政府补贴。但与租房券相比，低收入群体的居住选择权利尚未得到充分保障。为充分考察租房券的实际效果与可能的政策影响，美国联邦政府开展了名为“住房津贴计划”（EHAP）的社会科学试验来评估政策效果。该计划为12个城市的租户提供了总计1.75亿美元的租房消费券。“海量的数据、精心的设计
15、以及一丝不苟的分析团队”使得对住房津贴的可行性争论得以解决。随后，租房券条款经历了多轮修改，使用范围不断扩大。1987年，允许租房券持有者在大都市地区的任意区域使用；到1999年，使用范围进一步扩大为美国的任意区域。2目前，租房券已经被广泛接受，并被认为是效果最佳、最具成本效益的租赁住房补贴形式。3从美国租房券的发展史来看，住房补贴策略的选择与住房市场的供求关系密切相关。当住房市场供不应求时，对供给侧进行补贴有利于增加就业和缓解住房短缺的情况，需求侧补贴则易引致房价不合理上涨；当住房市场供求相对平衡时，转向对需求侧进行补贴，解决低收入家庭的住房困难。换言之，随着住房供不应求情况的改善，住房模式
16、将从偏重供给侧的“大众模式”转向偏重需求侧特定群体的“剩余模式”，4“政府市场”的互动关系在住房供应方式上将发生相应的动态变化。5不仅美国，其他大多数西方国家在住房政策选择上也普遍出现了类似转变，政府建造公共住房的热情开始冷却，同时减少了对建房的贷款和利率等补贴。6近几十年来，经济合作与发展组织（OECD）国家对供给侧住房开发的公共投资呈现下降态势，而住房补贴（住房津贴及租金补贴）支出基本保持稳定（见图2），反映出上述补贴策略的结构性转变。1Williamson A.R.,Smith M.T.and Strambi-Kramer M.,“Housing Choice Vouchers,the
17、Low-IncomeHousing Tax Credit,and the Federal Poverty Deconcentration Goal”,Urban Affairs Review,45(1):119-132,2009.2Lens M.C.,Ellen I.G.and ORegan K.,“Do Vouchers Help Low-Income Households Live in SaferNeighborhoods?Evidence on the Housing Choice Voucher Program”,Cityscape,13(3):135-159,2011.3 Orle
18、beke C.J.,“The Evolution of LowIncome Housing Policy,1949 to 1999”,Housing Policy Debate,11(2):489-520,2000.4 Harloe M.,The Peoples Home?Social Rented Housing in Europe and America,Oxford:Blackwell inassociation with the International Journal of Urban and Regional Research,1995.5 Doling J.,“Housing
19、Policies and the Little Tigers:How Do They Compare with Other IndustrialisedCountries?”,Housing Studies,14(2):229-250,1999.6 竺乾威：“供方战略和需方战略：西方国家住房政策的选择”，公共行政评论，2010年第2期。94发放租房券缓解大城市新市民住房困难：理论基础、国际经验与政策构想国际经济评论/2023 年/第 1 期图2 20002019年OECD-32（均值）国家各类住房补贴支出占GDP的比重数据来源：OECD National Accounts Database,w
20、ww.oecd.org/sdd/na/and OECD SocialExpenditure Database,www.oecd.org/social/expenditure.htm2022-07-18。租房券的理论基础与机制分析相比于一般消费品，住房具有不可移动、价格高昂、使用时间长等特点，开发商无法轻易地根据消费者的需求对住房商品进行及时调整，住房领域的市场失灵也就更为严峻。1其中，低收入人群住房困难问题始终存在、尤为突出，政府住房补贴是缓解住房市场失灵的必要举措，除了租房券外，还包括住房实物补贴、现金补贴二类。住房实物补贴是供给侧的住房专项补贴，补贴对象是住房建造者，旨在增加租赁住房供应；
21、租房券和现金补贴都是需求侧补贴，租房券为住房专项补贴，现金补贴则不限定范围，通过直接增加家庭可支配收入的方式来增加中低收入家庭的总体福利。（一）现金补贴效率更高，但住房专项补贴对住房福利的改善更好对补贴政策的效率分析一般根据支出成本和福利改善两个维度综合判断。为更好地解析现金补贴和住房专项补贴对住房福利改善的作用机制，本文构建了一个简单的消费者选择模型。为简化分析，假设中低收入家庭的收入仅被用于住房和住房之外的其他消费品两大类消费。如图3所示，横轴表示住房消费量，纵轴1Buck R.and Gormley W.T.,Privatization and Its Alternatives,Madi
22、son:University of Wisconsin Press,1991.95龙婷玉王瑞民International Economic Review表示住房以外的其他消费品的消费量。在初始条件下，中低收入家庭的收入约束线为AB，并与效用无差异曲线U0相切于W0。此时，居民的住房消费量为OX0，其他消费品的消费量为OY0。图3 住房实物补贴或租房券与现金补贴的效率对比资料来源：笔者自绘。第一，从政府支出成本来看，现金补贴的支出成本要小于住房专项补贴的支出成本。首先，考察住房实物补贴和租房券等住房专项补贴的政府支出情况。住房是耐用消费品，其消费量受到价格的影响较大。因此，当政府发放住房专项补贴
23、后，中低收入家庭的其他消费品数量不变，住房消费量显著增加，预算约束线调整为AB1。此时，中低收入家庭的效用最大化点是新的预算约束线AB1与新的无差异曲线U1的切点W2，即住房消费量为OX2，其他消费品的消费量为OY2。在预算约束线AB1上，若将全部收入用来购买其他消费品，则其他消费品的消费量为OA；预算约束线AB1的W2点表示，住房消费量为OX2，其对应的其他消费品的消费量为OY2；又因为住房与其他消费品的消费之和为总的预算收入，则住房消费量可用其他消费品的消费量表示为AY2（即OA-OY2=AY2）。另外，G点表示，中低收入家庭在未获得政府住房补贴时，如果要增加住房消费至X2点，其他消费品
24、的 消 费 量 则 下 降 至Y3点，住 房 消 费 量 可 用 其 他 消 费 量 表 示 为（OA-OY3=AY3）。所以，如果要通过住房实物补贴或租房券等住房专项补贴将中低收入家庭对住房的消费提高到X2点，那么，政府需要支出的补贴额为（AY3-AY2），即Y2Y3。其次，考察现金补贴的政府支出情况。当政府发放现金补贴时，中低收入家96发放租房券缓解大城市新市民住房困难：理论基础、国际经验与政策构想国际经济评论/2023 年/第 1 期庭的总收入增加，预算约束线由AB向上平移至A1E。若要达到与住房实物补贴或消费券相同的效用，则需满足无差异曲线U1与新的预算约束线A1E相切于W3。又因为A
25、B和A1E平行，故A1A和FG平行且相等。显然，FG P0）。埃里克森和罗斯的研究认为没有证据表明租房券的增加会影响租赁住房的整体价格。1即便租房券引致房租上涨，但只要参与租房券的家庭获得的租房补贴高于上涨的租金，那么对于低收入家庭来说，仍然改善了住房福利。综上，住房专项补贴的政府支出成本要高于现金补贴，但就中低收入家庭的住房福利改善情况而言，住房专项补贴的住房福利改善效果要优于现金补贴。更进一步地，比较住房实物补贴和租房券两项住房专项补贴的效果，由于住房市场的需求价格弹性较大而供给价格弹性较小，所以对消费者进行补贴更能刺激中低收入家庭改善住房环境。因此，租房券补贴相比于住房实物补贴和现金补贴
26、更能改善中低收入家庭的住房福利。租房券的制度安排作为住房消费券，租房券的政策目标是让中低收入者搬进“基本体面”2且可负担的住房。租金补贴直接支付给房东，数额为家庭可负担的合理租金上限与公平市值租金间的差额，参与租房券计划的租赁房质量须符合特定的设计标准。（一）发放对象：中低收入家庭在美国，租房券的发放对象仅限于美国公民和具有合格移民身份的特定类别的非公民。一般而言，家庭收入低于所在县或大都市区家庭收入中位数的50%。收入中位数水平由美国住房和城市发展部（HUD）定期公布，并根据各地情况进行适当调整。公共住房管理署（PHA）负责收集申请者的家庭收入、资产、家庭构成等信息，并由申请人的雇主、银行等
27、机构核实，以此来确定申请者是否具备享受租房券补贴的资格以及可享有的具体补贴数额。拿到租房券后，持有者需要在120天内找到合适的住房。（二）房源选择：符合质量和安全要求的任何住房较之公共住房，租房券最显著的特点是将住房选择权还给申请者。获得房东同意后，申请者可选择区域内符合特定的质量、面积和安全标准的任何住房。租1Eriksen M.D.and Ross A.,“Housing Vouchers and the Price of Rental Housing”,American EconomicJournal:Economic Policy,7(3):154-176,2015.2 美国1949年
28、住房法案（Housing Act of 1949）中制定的住房政策目标是“让全体美国人尽快搬进体面的家，享受稳定、良好的居住环境”。详见 美格温德琳赖特著，王旭译：筑梦：美国住房的社会史，北京：商务印书馆，2015年。100发放租房券缓解大城市新市民住房困难：理论基础、国际经验与政策构想国际经济评论/2023 年/第 1 期房券发放前，相关部门将对租赁房的质量进行检查。如果申请者因工作变动等原因需要换房，需提前通知公共住房管理署。解除租约并找到合适的替代住房后，租房券可继续抵扣新租赁房的房租。（三）资金来源、支付方式与租金补贴数额租房券计划在美国联邦一级由住房和城市发展部管理，租房券的资金来源
29、于联邦政府，在各级地方政府由公共住房管理署管理，美国国会每年通过拨款程序为租房券提供资金，住房和城市发展部根据一定的规则将租房券分配给各州的住房机构。从2007年开始，美国国会通过将地方机构前一年使用租房券的数量乘以这些租房券的实际成本，然后根据通货膨胀和其他几个因素进行调整，为地方机构提供更新资金。1早期租房券被称为租赁凭证，根据申请者的收入水平进行分档补贴，可弥补申请者合理住房开支（初期为家庭收入的25%，后调整为30%）与公平市值租金（Fair Market Rents）的差额，这一差额由美国公共住房管理署直接支付给房东。将补贴直接支付给房东有两点优势。一是专款专用，有利于保证租房券用于
30、改善中低收入家庭的住房福利。与一般消费券不同，租房券的金额较大，套现的激励更高，虽然套现后对于低收入家庭的整体福利改善的作用更大，但有损于住房福利的改善，有悖于住房补贴政策的初衷。租房券将补贴支付给房东，有效地保证了补贴专用于住房福利的改善。二是有利于保障房东的利益，提高房东的参与度。房东的参与度是影响租房券计划实施效果的关键之一，直接发放给房东有利于让更多的房东参与进来，让贫困家庭拥有更多的选择，从而更大程度地提升租房券的效果。2需要指出的是，家庭收入的30%被认为是一个家庭住房支出的合理上限，超过这一比重则被认为承受着严重的住房支付负担。公平市值租金标准每年动态更新，根据新近出租的房屋租金
31、的中位数3确定。不同地区的公平市值租金差异很大。虽然大部分地区的公平市值租金较低，但人口净流入的大都市的公平市值租1Center on Budget and Policy Priorities,“Introduction to the Housing Voucher Program”,https:/www.cbpp.org/research/introduction-to-the-housing-voucher-program2022-10-21.2 Lens M.C.,“Safe,but Could Be Safer:Why Do Hcvp Households Live in Higher
32、 CrimeNeighborhoods?”,Cityscape,15(3):131-152,2013.3 1984年将百分位从中位数（50）降到45，1995年进一步降到40。2001年，美国联邦政府又将租金水平最高的39个住房市场的公平市值租金回调到中位数。详见美阿列克斯施瓦兹著，陈立中译：美国住房政策，北京：中国社会科学出版社，2012年。101龙婷玉王瑞民International Economic Review金通常较高。2021年，美国非大都市地区中仅有14.4%的区域的两居室公寓的公平市值租金高于1000美元/月，最高达2023美元/月。而大都市区中57.7%的区域的公平市值租金均
33、高于1000美元/月，最高可达3553美元/月（见图5）。2021年美国最大的前50个大都市区的公平市值租金均值为1517.3美元/月（见图6）。图5 2021年美国单套两居室住房的公平市值租金分布数据来源：美国住房和城市发展部，2021，https:/www.huduser.gov/portal/datasets/fmr.html#2021_data2022-10-21。图6 2021财年美国50个最大都市区县的公平市值租金（两居室公寓）（单位：美元/月）数据来源：美国住房和城市发展部，2021，https:/www.huduser.gov/portal/datasets/fmr.html#
34、2021_data2022-10-21。值得注意的是，1983年美国华盛顿州曾制定了一项独立的租房券计划，申请者的选择权得以进一步拓宽。补贴数额不再根据公平市值租金设定，而是由住房管理机构制定“支付标准”，代表租房券项目所允许的最高房租。申请者可选择租金高于支付标准的住房，但需要自己承担高出支付标准的那部分租金。若选择102发放租房券缓解大城市新市民住房困难：理论基础、国际经验与政策构想国际经济评论/2023 年/第 1 期低于支付标准的住房，结余部分可留作自用。1998年，美国租赁凭证和租房券计划合并为“住房选择租房券计划”（Housing Choice Voucher Program）（仍
35、简称为租房券），允许在公平市值租金的 90%110%范围内设定支付标准。同一城市的不同区域，可根据实际租金水平设定差异化的支付标准，租金贵的区域支付标准高、租金便宜的区域支付标准低。租房券的政策效果总体来看，租房券是美国住房补贴项目中受益范围最广的，从租房券项目中获得资助的美国家庭超过联邦的其他任何住房资助项目。（一）租房券每年为200多万个美国家庭提供住房补贴租房券每年为200多万个美国家庭提供住房补贴（见图7），补贴总金额约为200亿美元，1租房券持有家庭平均每年可获得8000美元的住房补贴。截至2021年7月，美国参与租房券计划的住房数量为214万个。2新冠病毒感染疫情暴发后，2021年
36、美国救援方案法（The American Rescue Plan Act 2021）为低收入租房者增加了50 亿美元的特别租房券（Emergency Housing Vouchers）。3图7 20122018年使用租房券家庭的数量（单位：万个）1 Center on Budget and Policy Priorities,“National and State Housing Fact Sheets&Data”,https:/www.cbpp.org/research/housing/national-and-state-housing-fact-sheets-data2022-10-21
37、.2 数据来源：Esri U.S.Federal Datasets,“Housing Choice Vouchers by Tract”,https:/ SHEET:Housing Provisions in the American Rescue Plan Act of 2021”,https:/www.hud.gov/sites/dfiles/Main/documents/Factsheet_Housing_Provisions_American_Rescue_Plan_Act-2021.pdf 2022-11-08.103龙婷玉王瑞民International Economic Revi
38、ew数据来源：Center on Budget and policy priorities，National and State Housing Fact Sheets&Data，https:/www.cbpp.org/research/housing/national-and-state-housing-fact-sheets-data2022-10-21。租房券在美国住房补贴项目中的占比持续上升，成为美国住房和城市发展部管理的最大的低收入住房补贴计划。19892015年，美国城市发展部的补贴项目中，租房券所占份额从26%上升到47.4%，而公共住房所占份额则从33.4%下降到22.7%（见
39、表1）。需要说明的是，除了公共住房和租房券外，美国的住房补贴还包括被纳入政府补贴范围内的私有多户住宅补贴项目。该项目中，房东与政府签订合同并领取补贴，以弥补市场租金与租户支付租金间的差额，租客搬出后则不再享有补贴。表1 美国住房补贴项目的结构性变化趋势调查年份1989年1991年1993年2003年2007年2009年2011年2013年2015年所有援助住房（千套）407040364054428042734426446644904475公共住房（%）33.428.428.125.623.522.622.922.922.7租房券（%）26.028.329.642.145.146.847.046
40、.847.4私有多户住宅补贴（Tenants in Privately Owned MF，%）40.543.342.332.431.430.630.130.229.9注：美国住房和城市发展部（HUD）资助的住房分为三大类:公共住房、租房券以及私有多户住宅（即一栋单独的建筑物内可容纳多个单独居住的家庭的住宅类型1）计划。公共住房和私有多户住宅计划是基于项目的计划，补贴与住宅挂钩。租房券是以租户为基础的，补贴与家庭挂钩，由家庭选择住宅单元。数 据 来 源：Eggers F.,Characteristics of Hud-Assisted Renters and Their Units in 201
41、5,Econometrica,Inc.2020.Available at SSRN:https:/ 2022-11-09 orhttp:/dx.doi.org/10.2139/ssrn.36158422022-11-09。1 https:/guides.loc.gov/real-estate-industry-sources/residential/multifamily2022-11-09.104发放租房券缓解大城市新市民住房困难：理论基础、国际经验与政策构想国际经济评论/2023 年/第 1 期（二）租房券对参与家庭的住房条件与人力资本等产生了积极影响租房券的发放总体增加了合意的租赁住房供
42、应。1更重要的是，租房券项目的实施对受资助家庭的住房支出、居住环境、人力资本等方面产生了积极影响。一是显著降低了家庭住房支出负担。每年约有 200万个美国家庭使用租房券，租房券的利用率总体在90%左右（见表2），显著缓解了住房支付压力。尽管依然有少量家庭的住房消费支出在收入中占比较高，但这主要是由于部分家庭在记录住房消费时没有收入或收入较少造成的。2表2 租房券的使用情况年份2004年2005年2006年2007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年授权租房券（个）207385521139592135387216074321893
43、03220425422655422302838232823323568332388491241333524822312499910使用租房券的家庭数量（个）19959671957617191106419567692014468206364720841032127906214779021470822112518217521222305982244992使用中授权租房券的百分比（%）96.292.689.590.692.093.692.092.492.291.188.490.189.989.8数据来源：Center on Budget and policy priorities，National
44、and State Housing Fact Sheets&Data，https:/www.cbpp.org/research/housing/national-and-state-housing-fact-sheets-data2022-10-21。二是改善了参与家庭的居住环境。租房券计划要求租赁的房屋须符合特定的1 Eggers F.,“Characteristics of Hud-Assisted Renters and Their Units in 2015”,Econometrica,Inc.2020.Available at SSRN:https:/ 2022-11-09 or h
45、ttp:/dx.doi.org/10.2139/ssrn.36158422022-11-09.2 McClure K.,“Rent Burden in the Housing Choice Voucher Program”,Cityscape,8(2):5-20,2005.105龙婷玉王瑞民International Economic Review设计标准，租房券持有者会在搬家时选择条件稍好的社区，家庭居住环境得以改善。1租房券项目对提高社区安全性也有明显效果，伦斯等对美国大城市住房数据的分析表明，2000 年，租房券家庭所居住的社区比通过基于地点的计划援助的家庭所居住的社区安全得多，黑人租房
46、券持有者居住的社区犯罪率明显低于同一种族的贫困家庭。2虽然部分租房券持有者会因为当前的工作机会等原因延迟搬迁到条件更好的社区，3但这不影响租房券计划对参与家庭居住环境的显著改善作用。一项在6个城市进行的随机抽样调查结果显示：通过参与租房券计划，美国无家可归的家庭比重从13%减少到3%，生活在过度拥挤的环境中的家庭比重从46%下降至24%（见图8）。4图8 租房券计划对参与家庭居住环境的改善数据来源：Wood M.,Turnham J.and Mills G.,“Housing Affordability and Family WellBeing:Results from the Housing
47、 Voucher Evaluation”,Housing Policy Debate,19(2):367-412,2008。三是有效分散贫困。通过允许持有者广泛选择合意的住房，租房券将贫困的1Feins J.D.and Patterson R.,“Geographic Mobility in the Housing Choice Voucher Program:A Study ofFamilies Entering the Program,1995-2002”,Cityscape,8(2):21-47,2005.2Lens M.C.,Ellen I.G.and O Regan K.,“Do V
48、ouchers Help Low-Income Households Live in SaferNeighborhoods?Evidence on the Housing Choice Voucher Program”,Cityscape,13(3):135-159,2011.3Eriksen M.D.and Ross A.,“The Impact of Housing Vouchers on Mobility and Neighborhood Attributes”,Real Estate Economics,41(2):255-277,2013.4Wood M.,Turnham J.and
49、 Mills G.,“Housing Affordability and Family WellBeing:Results from theHousing Voucher Evaluation”,Housing Policy Debate,19(2):367-412,2008.106发放租房券缓解大城市新市民住房困难：理论基础、国际经验与政策构想国际经济评论/2023 年/第 1 期租房家庭分散到低贫困社区，1比其他住房补贴计划能更有效地避免贫困家庭集中。特别是在比较对有孩子家庭的影响时，租房券分散贫困的效果更为明显。2迪瓦恩等通过对美国 50个最大的大都市地区租房券计划发展情况的研究发现，超
50、过50%的租房券计划参与家庭居住的社区的贫困率低于20%，近30%的租房券计划参与家庭生活在贫困率低于10%的社区，22%的参与家庭生活在贫困率超过30%的地区；中心城市有超过1/3的租房券计划参与家庭生活在贫困率超过30%的地区，但仅有6%的郊区家庭生活在高贫困地区。3四是改善人力资本。租房券计划会显著改善6岁以下低龄儿童的人力资本状况。4相关研究发现，如果给予适当的信息和机会，参与租房券的家庭当孩子达到学龄时，他们将搬到拥有更好学校的社区。5借助租房券搬迁到低贫困社区的儿童在成年以后发展得更好，更有可能上大学，收入水平显著提升，成为单亲父母的可能性更小（见图9）。图9 是否参与租房券计划搬
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