1、行政伦理学第一章 导论行政：这里专指公共行政领域中的行政管理活动。伦理：按照本教科书的定义，包含两层意思：第一，人与人之间的一种社会关系，也就是马克思对人的定义：人是社会关系的总和，伦理只是其中一种社会关系之一，这种关系的建立以人与人之间的天然联系，如父母、子女等关系，或者社会联系，如同事、朋友等关系的存在为基础的，因这种天然联系或者社会联系的紧密与否而表现的亲疏、深浅；第二，人们的行为所应遵循的规范，即行为要合乎条理、秩序和情理。道德：在中国古代，道德虽已成为一个名词，但仍包含两层意义：一层意义是行为的准则，也就是本教材里所讲的调整人与人之间关系的行为原则和规范等，但这种准则不一定具有法律意
2、义上的效果，也就没有法律意义上的强制性了，这种原则、规范是依靠社会舆论和人们的观念、习惯、传统及教育的力量来维持的；另一层意思是这准则在实际行为上的体现，也就是本教材里所说的人们在社会生活中，经过学习、修养和实践而逐步形成的品德、达到的境界。道德属于一种社会性的意识形态范畴，是调整人与人之间以及个人与社会之间关系的行为准则、规范的总和。道德与伦理之间的关系在一般意义上而言，“伦理”与“道德”是通用的，但是，它们之间还是有一定的区别的：第一种说法：（1）伦理是道德发展的高级阶段。（2）伦理是法与道德的统一。法律与道德都是调整人与人之间关系的行为规范，二者相比，法律规范的基本特征是他律。道德规范的
3、基本特征是自律。所谓伦理是法与道德的统一，主要就是指伦理规范具有法与道德的两个基本特征，即行为规范的他律与自律的统，客观性与主观性、外在性与内在性的统一。（3）伦理是道德活动现象、道德意识现象和道德规范现象的统一。(中国国家行政学院公务员培训系列丛书行政伦理概述王伟主笔，人民出版社，2001年6月)第二种说法：也就是指定教材上所说的，（1）道德源于人的内心，属于精神性的原则，表现为个体的“应当”，它具有内在性、主观性、个体性。伦理是内在道德的外在化，属于客观行为关系，表现为现实的群体规范，它具有外在性、客观性、群体性。（2）道德多指对人的行为的判断标准，它按照风俗、习惯和观念直接判定正当的行为
4、。伦理多指行为判断标准的理由，它通过对风俗习惯和观念的检验和反省来行为进行判断。从学术研究的角度来看，人们也往往把伦理看作是对道德标准的寻求。行政伦理的基本内涵：人们关于行政活动对错的判断过程以及判断的理由。行政道德：行政道德是国家行政机关及行政人员的道德，是一种权力道德，是国家行政机关及行政人员在权力运用和行使过程中的道德意识、道德规范以及道德行为的总和，既表现为社会对国家行政机关及行政人员在权力运用过程中提出的道德要求，又体现着行政机关及行政人员在权力行使过程中应追求的价值目标。伦理学：（教材的解释）它是关于社会和个人的道德规范及其发展规律的科学。伦理学作为一门学科产生于西方，古希腊时就是
5、哲学的一个分支学科。美弗兰克梯利著，何意译伦理学导论：它是有关善恶、义务的科学，道德原则、道德评价和道德行为的科学。它从主客观两方面对道德现象进行分析、归类、描述和解释。它告诉我们这些现象是什么，把它们分为不同的组成部分，并找出这些部分所依赖的前提或条件；它寻找这些现象所依据的原则和支配他们的规律，解释它们的根源，并追溯它们的发展。总之，它反映这些现象，思考它们，试图回答所有可能对这些现象提出的问题。它同其他科学一样处理它的对象努力了解与它们有关的所能知道的一切，给它们建立联系，使它们得到统一，把它们纳入一个体系。行政伦理学：是关于行政道德的本质和发展规律的科学。它是一门新兴的边缘性学科。伦理
6、学与行政伦理学的关系：联系：一方面，行政伦理学是伦理学的分支学科，是应用伦理学。另一方面，伦理学的一般原理是行政伦理学的理论基础，对行政伦理学的研究有导向作用。区别：伦理学是从整个社会出发，着眼于社会的伦理关系和个人的道德发生机制及一般性的伦理道德规范，属于一般意义上得到的现象及其发展规律的科学。行政伦理学则是研究公共行政领域道德现象及其发展规律的科学。可以说，行政伦理学是研究行政系统这一特定领域中伦理关系和道德现象的科学，所要揭示的是道德在行政管理系统和过程中的特殊现象。行政伦理的特征：整体性与系统性；政治性与社会性；非功利性和非交换性；高尚性与广泛性。行政伦理学作为一门独立学科出现的标志：
7、1、“美国公共行政学会”（ASPA）于1976年成立了“职业标准与伦理委员会”。2、把行政管理的外部控制转化为内部控制。（主要在于把伦理规则看作是内部控制还是外部控制的问题。）3、行政伦理学正式进入公共行政的课程体系。4、一系列代表性著作的出版。（注意代表作与作者相联系。）行政伦理学研究关注的问题：公民权与民主理论；美德伦理学；创建思想与宪法传统；组织行为；哲学理论及其观点；对行政腐败的惩治；国际互联网上的政府伦理学。中国古代行政伦理规范：中国古代社会是一个以“德治为本”的社会；主要伦理规范包括：公忠、诚信、廉政、勤政、爱民、用贤和修身七个方面。中国近代行政伦理思想：在中国近代行政伦理中占主导
8、地位的是资产阶级的行政伦理思想；主要伦理规范包括：第一， 维护国家的独立和主权；第二， 由改良到共和；第三， 提倡民权。中国当代行政伦理规定：在当代中国，行政伦理中占主导地位的是社会主义行政伦理规定，属于以中国共产党为代表的无产阶级和社会主义行政伦理；主要包括的内容：第一， 坚持人民的利益高于一切；第二， 强调对权力的制约和监督。行政伦理学的性质、研究对象和基本层次：性质：行政伦理学是关于行政道德的本质和发展规律的科学。行政伦理学是一门交叉学科，它既是一门应用伦理学，又是行政学的分支学科；研究对象：行政伦理学的研究对象是公共行政领域在行政管理过程中的伦理问题；行政伦理学的基本层次：从主体性来看
9、，行政伦理包含两个层次，即行政人员个体层次和行政组织层次。我认为可以分为三个层次：第一层次、整个国家的行政管理部门的行政伦理，也就是行政法上所说的抽象的行政管理部门，所谓抽象的就是针对不特定的行政管理部门，当然，这种也只是相对的区分，毕竟一个国家所设的行政管理部门是有限的；第二个层次：具体的行政管理部门，在国家的普遍要求下的伦理的具体化；第三个层次、具体行政管理部门的行政人员，因组织内部的具体道德要求及其自身所受的教育、背景等等的不同而相异；行政伦理学的研究方法：主要包括：历史分析、比较分析、心理分析和阶级分析的四种方法。研究行政伦理学的必要性从整体看，研究行政伦理学有极其重要的意义：一是由于
10、行政伦理在公共行政领域和行政管理过程中的特殊地位决定了行政伦理对整个社会伦理以至整个精神文明建设都起着至关重要的作用，对社会政治状况有着直接的作用和影响；二是由于行政伦理研究尚处在起步阶段，有许多重大理论与实践问题有待去研究、去深化、去解决；结合我国现实，具体说明研究行政伦理学的必要性和意义：第一， 行政伦理学的研究有助于行政人员尽快确立适应社会主义市场经济发展的伦理观念；第二，加强行政伦理学的研究是行政体制自身健康运行与发展的要求；第三， 加强行政伦理学的研究，有助于行政人员增强抵御腐朽伦理侵蚀的能力；第四， 加强行政伦理学的研究，有助于总结社会主义国家行政伦理建设的经验教训。第二章 行政伦
11、理观第一节 公共行政的科学观与伦理观（价值观）一、效率观概念：是指公共行政体系的设计和行政管理的过程中需要贯彻行政效率的理念，是一种通过最低的行政成本消耗来获得最大的行政产出的主观追求。用经济学的话说就是“最小的成本换取最大的利润”。行政学创始人威尔逊提出了两个问题：第一，政府能做到和做好什么；第二，在做到和做好工作时，怎样使投入/与产出的比例最小。在持行政效率观的人看来，高效率是其行政管理活动所追求的目标。行政效率=行政目标的工作量/所耗费的资源，这种资源包括有形的和无形的资源，有形的比如：人、财、物等等，无形的比如：时间、智力等等；讲效率的同时，还要兼顾质量。这里接下去说说韦伯的工具理性。
12、实际上，他的工具理性的目标并不是效率，是一个金字塔型的组织，在这里，韦伯所说的“官僚制”并非现在意义上使用的概念，它仅指一种具有精密性、层级性、集权性和统一性性质结构的组织类型，与工作效率、工作作风等因素无关。韦伯认为，理想的科层（官僚）制具有以下特征：准确性、敏捷性、明确性、对文书的精通、连续性、严肃性、统一性、严密的服从关系、防止摩擦、人力和物力的节约。讲究效率固然重要，但要兼顾效果、质量，不然就会产生一些弊端：第一：效果问题、服务质量问题。片面的行政效率观使得行政人员过分去追求行政活动的效率而忽视了行政效果，把行政活动的效率而不是行政效果当作最终目标。比如，现在的企业登记问题，工商行政部
13、门需要进行实质内容的审核还是形式意义上的审核呢？第二、价值性问题，也就是说所进行的行政活动是为了谁的问题。片面的行政效率观把效率当作目的，忽视了价值的主体性，也就是行政活动所指向的服务对象是谁？第三、反社会行为的问题。“为目的不择手段”第四、虚假问题。二、法治观：依法行政依照这种观念，它包含四层意思：行为主体合法：行政组织和机构必须依法设立，比如说：国务院组织法，它就规定了组织和机构的设立的相关问题；行政权力来源合法：依法授权，也就是行政职责法定，规定了它能管什么；权力行使的合理性，也就行政权限法定，管到什么样的程度，不能超越权限。简单的说就是：权力来源合法，权力行使合理。行政程序合法：实际上
14、规定了怎样去做事情，怎样按章办事，先做什么，后做什么，预防了行政人员的主观性、任意性；公正行政：在实体上与程序上都需要公正，合法并合情合理；比如说：政府招标问题。行政责任法定：哪些行政行为出现责任问题时需要由行政主体来承担责任，比如：行政法和行政诉讼法。行政伦理与行政法治：两者都是人类社会特定经济活动的产物。行政伦理：产生于行政主体的行政管理活动的实践过程中，存在于行政主体的行政活动的全过程，它作为一种调节行政行为的手段，一经形成，就作为判断行政行为的一种标准而内置于行政主体之中，成为一种内部控制机制。行政法治：是将行政伦理的基本要求、原则和规范加以定型化、条文化，简单的说就是将之制度化、规范
15、化，成为约束行政主体的行政活动的外在强制性准则，成为一种外部控制机制。行政法治只是为了更好地实现行政价值。行政法治与行政伦理的关系：二者都是人类社会特定经济关系的产物，彼此之间是相互区别、相互渗透、相互转化和相辅相成的关系。行政伦理产生于各级行政机构和行政人员对社会进行行政管理活动的实践过程中，存在于行政主体从事行政过冬的全过程。它作为调控行政行为的重要手段，一经产生，就作为判断行政行为的一种标准。行政法治则是将行政伦理的基本要求、原则和规范加以定型化、条文化、成为能够约束行政主体行政行为的外在强制性准则，二者都以行政行为中的权利和义务为调整内容，具有内在的统一性和共同的基础和目的。三、权力观
16、权力观就是指行政主体关于行政权力（来源和性质）、服务对象和行使的方式的认识和观念。行政权力是一种国家权力机关（比如说我国的全国人大）通过一定的法定程序、授予行政主体用以履行行政职能、实现行政目标的支配力量。在持权力观的人看来，行政主体（包括行政组织和行政人员）是一个权力规则体系，整个体系的运作都需要行政权力来维系和推动；权力的主体、客体及二者公共行政中的关系和地位：行政权力是国家政治机关通过一定的程序授予行政机关的一种用于行政管理和社会管理的强制性力量。在行政权力所确立的人与人之间的关系中，行政人员是具体行政权力主体，总是处于主动的和支配的地位，受权力作用的一方是权力客体，总是处于被动的和服从
17、的地位。行政权力是一种公共权力，怎样理解它的公共性？主要体现在：第一、行政权力是为了公众利益的实现服务的；按照卢梭的社会契约论的观点，整个社会就是一种契约关系，每一个人按照契约的规定，都让出一部分权力，成为公共权力，然后选出代表来执行这些公共权力，掌握公共权力的人就是为了更好地实现出让部分权力的人的利益服务的，如果没有做到，大家就可以罢免他。按照现在的一种分法：把公共权力分成行政权、立法权和司法权。第二、关于行政权力的超然性，我认为：权力来源于民而又用之于民，这时候的民是全社会的成员，而不是具体的某一个人或者某一阶层的人，因此表现出一种超然性，而不是书上所说的成为凌驾于社会之上的权力，不存在一
18、种超越社会的权力。第三、既然公共权力是为公共利益服务的，而且是超越于任何具体的个人、集团或者阶层的，那么它也必然的推出了它必须为全局考虑，而不能仅仅考虑部分人的利益或局部的事务。还有一点需要强调的是：本书第31页，“抽象的行政权力是行政机构和部门的权力，而行政人员则是具体行政权力的主体”，关于后半句，大家怎么理解呢？按照行政法和国家赔偿法的有关规定，所谓的抽象的是针对不特定的对象，也就是说没有规定一定的对象，比如，只规定了行政机关拥有什么样权力，尽管在事实上，这类机关在全国范围内是数的清楚的，但这一类权力还是属于抽象的行政权力，而具体的是指定了对象的，有明确的对象，比如，规定了经济特区的工商行
19、政管理部门拥有某一项特权，这就是具体的行政权力；因而，在行政行为上也出现了抽象的行政行为和具体的行政行为；在前面的行政伦理层次的划分里，也讲过了，尽管在行政主体上我们划分为完整意义上的抽象的行政主体，具体行政部门和行政人员，但是，行政人员在行使权力的时候，是代表行政部门和国家的意志的，只要他在行使权力时是合理的、没有超越权限，他就不需要负任何的责任，所以，应该说，具体行政部门才是具体象征权力的主体，行政人员仅仅是行为主体而已。我不赞成书上的这种说法。四、伦理观公共行政伦理观是行政人员的世界观（对世界的看法和观点）、人生观（对人生的看法和观点）和价值观（对是非善恶及其评价标准的认识和观念）在行政
20、管理活动中的反应，也是行政体系中的实质性价值理念。简单的说就是把公共利益置于何地的问题？从而出现哪些行为该做，哪些行为不该做等的价值理念问题，并将这种价值理念内化成自身所具有的一种道德品质。当代中国的行政理观的构成行政伦理观实质。行政伦理观实质上是关于公共行政功能和目标的价值观。当代中国的行政伦理观的基本要素：当代中国的行政伦理观主要由行政伦理的价值基础、价值核心和价值目标三个方面的基本要素构成，它们分别是廉政、勤政与行政人格。确立和完善行政人格是行政伦理观的价值目标。后面的行政道德思想里会讲到廉政思想、勤政思想，这里就不多说了。第二节、正义一、正义的内涵行政伦理的三大原则：正义原则、公平原则
21、和民主原则何为正义？柏拉图在理想国中提到，认为：“各尽其职就是正义”，也就是本书在38页所说的正义就是每个人作为一个人干他自己分内的事而不干涉别人分内的事；正义就是每个人拥有自己的东西和从事自己的事情。简言之，正义就是各行其是，各安其分。乌尔比安认为：“正义就是给每个人以应有权利的稳定的永恒的意义”，凯尔森认为：“正义是一种主观的价值判断”。在这个概念上，学者们有着不同的理解，我们的概念中，正义即公平、公正。按照本书的说法，正义就是合乎社会成员共同利益的道理、原则和准则，其核心价值就是最大限度的保障社会成员的共同利益。正义与公平和公正之间的关系：正义与公平和公正有着天然的联系。正义具有公平性和
22、公正性。正义在外在化和对象化的过程中，必然表现为行为及其结果的公平性和公正性；什么是公平性、公正性？公平性是就社会成员的权利与义务的合理分配而言的；简单的说就是：权利与义务相对应。最为根本的还是在于利益的分配。公正性是就社会成员对他人的行为及其价值的评价而言的；对万事万物要“一视同仁”、“摒弃己见”；行政伦理学的正义观对政府及其行政人员提出的基本要求是:在行政管理活动中公正地对待其对象，即公正地对待一切社会成员。对现代公共行政而言，在行政过程中体现公正也是其公共性的具体实现。二、正义观念的历史发展过程和现实意义：正义观念的产生、发展表现为一个历史过程正义原则在不同的历史时期，随着社会生活的变迁
23、，其内容和形式会发生相应的变化，表现出时代的特征。因而，正义具有历史性和时代性。历史上大致出现过六种主要的正义观（强力正义观、功利正义观、契约正义观、自然正义观、神学正义观、天道正义观）。正义观念的现实意义：第一， 正义是社会的“平衡器”；第二， 正义是人的行为的“校正器”；第三， 正义是社会发展的“推进器”。三、公共行政的正义观在这一部分，主要讲讲目的正义与手段正义、实质正义与形式正义之间的关系，在公共行政实践中，要注意处理好目的正义与手段正义、实质正义与形式正义之间的关系。目的正义和手段正义：目的正义是指为了公共利益而行使行政权力。手段正义则是指以效率为目标来行使行政权力，是在效率追求中达
24、到结果上的正义。在实现目的正义中，有两种关系必须处理好：第一，处理好公共利益与多数人利益、少数人利益的关系。有人以“公共选择理论”为理论基础，从而得出了政府的“自利性”和行政人员是“经济人”的结论。在价值层面，我们认为这一结论是错误的，因为政府是公共管理机关，它要代表社会公共利益，而不是某个人或某个集团的利益。政府是社会正义的维护者，政府权力是公共权力，行政人员也是“公共人”，如果它成为某些利益集团的工具，就失去了存在的合法性基础，就会被社会所抛弃。反思中国封建社会历次王朝更迭的根本原因，我们不难得出如上的结论。第二，处理好公共利益与私人利益的关系。在我国，为实现目的正义，必须遏制以权谋私。以
25、权谋私有两种表现：一是公事私办，二是私事公办。所谓公事私办，即利用公共权力吃拿卡要，不给钱不办事，给了钱乱办事。不是公事公办，而将公共权力视为自己的私权力。办事讲人情，拉关系，走后门，都是公事私办的必然结果。所谓私事公办，即利用权力将本应属于个人或家庭承担的费用转嫁到公家身上，比如公款送礼、公款旅游、公款吃喝等不正之风即是这方面的表现。政府已经给予了行政人员一定的报酬，并没有完全否定行政人员的私人利益。但是，一些行政人员在错误的价值观指导下，认为“当官不发财，请我都不来”，结果严重地败坏了社会风气。当然，这种人最终会受到法律的制裁。我们发现，不管哪个时代，哪个国家，在制度上都不可能保障行政人员
26、取得极其高额的合法收入。行政人员在收入上，应该处在中等位置。这是比较理想的定位。如果行政人员收入过低，不利于吸收优秀人才。而且，也没有体现按劳分配的原则。但是，如果行政人员收入过高，则会使社会背上沉重的财政包袱。特别是我们社会主义国家，还涉及到社会成员的心理承受能力。可想而知，如果存在大量的失业人员和贫困人口，政府搞所谓的“高薪养廉”的政治成本该有多高？行政人员还能是“人民公仆”吗？所以，我们倡导：想发财致富，去经商办企业；当行政人员，要讲奉献精神。在实现手段正义中，要处理好效率与公平的关系。在我国实现现代化的过程中，如何把握公平和效率这一对矛盾？这里涉及宏观行政效率和微观行政效率两个方面。宏
27、观行政效率可以用不同国家中不同的制度安排所引起的总体发展速度来解释。经过1993年和1998年两轮政府机构改革，我们限制了政府功能，发挥了市场配置资源的作用，宏观行政效率大大提高。但仍应进一步理顺政府与市场的关系，将政府配置资源的职能转移给市场，同时随时警惕政府功能的扩张。另一方面，虽然市场机制讲求公平，但仍无法保证公平。市场的职责是效率，效率以外的价值主要靠其它机制来实现，而政府正是这样的机制之一。政府是公平的依靠，追求公平是政府的天职，经济学和管理学中的效率优先原则并不完全适合于公共部门。市场化程度越高，政府越要注意社会公平问题，尤其是“入世”后可能在经济领域引起的两极分化问题。微观行政效
28、率即具体行政单位管理和服务活动的产出和投入之间的比率。追求微观行政效率可能与公共部门其它部分发生冲突。首先是效率和民主的潜在冲突。行政决策过程中的民主往往会导致低效率，但不能因此牺牲必要的民主程序，因为民主是公共部门的核心价值之一，是决策科学化和反映民意的必要条件。其次是效率与质量之间的潜在冲突。公共部门的绩效主要包括三个维度：经济、效率和效益。经济侧重于成本的节约程序，效率关注投入与产出的比率，效益则着眼于行政产出带来的社会效率，包括质量和顾客满意度等。对于这三者，最优的做法是尽可能把它们统一起来，但作为政府管理，在不能统一时，应优先考虑效益，即质量和社会满意度。实质正义和形式正义：罗尔斯认
29、为，实质正义就是法律和制度自身的正义，而这种正义要求尊重社会中每个人的权利与自由，公平地分配权利与义务，它具体体现为正义二原则，即自由原则和差别原则。自由原则是指每个人都平等地享有自由权利的原则。差别原则规定了经济和社会福利领域的不平等权利的适用范围和条件，要求社会利益和经济利益的不平等分配应该对社会最不利地位的人最有利。这条原则实质是要求国家应对社会成员的经济差别予以调节，使之最大限度地改善最差者的地位。形式正义就是对这些原则的坚持和对体现此二原则的法律制度的公正一致的管理。由此，我们可以看出，“实质正义”概念指的是人们关于事实平等和结果平等的一种价值追求。正义乃是一种关注人与人之间关系的社
30、会美德。为了有效地发挥正义的作用，正义呼吁人们把他们从那些只顾自己利益的冲动中解放出来。然而对于自己的利益，很少有人能够从中摆脱出来，我们知道人性的一个弱点之所在就是人是自私自利的。即便在民主制度下，现实生活中对分配的结果正义也往往难以实现。这不仅是因为结果正义的标准空间为何物的问题，更是因为人类的生存资源相对于人类的欲望来说一直是有限的。分配的结果正义的实现程度与社会合作发展程度密切相关。合作越发展，分配合作利益问题就越困难，在结果正义问题上争吵就越激烈，因为一个社会的专业化和分工越大，与交易有关的衡量成本便越大。此外，如何确定各个要素之间的分配比例，是一件十分困难的事，这是因为各种利益（财
31、产、权力、权利、名誉、地位等）的性质相异，分配的机制也不可能相同，而且不同的利益团体、不同的阶层有不同的利益要求，对其“应得”利益的理解也各有千秋。正像亚里士多德所说的那样，“没有人不同意，应该按照各自的价值分配才是公正。不过对所谓价值每个人的说法却各不相同”。我们发现把正义囿于对分配结果平等的一味追求，会使我们陷入绝对平均主义的泥潭而不能自拔，而通过程序正义（形式正义的具体体现）的追求，事实上更能满足人们精神上的这种正义意愿和一种承认他人要求和想法的意向。罗尔斯把程序正义分为三种，即纯粹的、完善的、不完善的程序正义。纯粹的程序正义，指的是一切取决于程序要件的满足，不存在关于结果正当与否的任何
32、标准。其典型事例是赌博。完善的程序正义，是指在程序之外存在着决定结果合乎正义的某种标准，且同时也存在着使满足这个标准的结果得以实现的程序。其典型事例是分蛋糕问题，只要设定分蛋糕的人最后拿蛋糕，并且其在技术上能够平均地分配蛋糕，就能够保证均分结果的出现。罗尔斯指出，“不完善的程序正义的基本标志是：当有一种判断正确的独立标准时，却没有可以保证达到它的程序。”其典型的事例是刑事审判，期望的结果是：只要被告犯有被告的罪行，他就应当被宣判为有罪。但是有的时候，一个无罪的人可能被判作有罪，一个有罪的人却可能逍遥法外。在这类误判中，“不正义并非来自人的过错，而是因为某些情况的偶然结合挫败了法律规范的目的。”
33、在行政管理过程中，我们需要将实质正义与程序正义有机地结合起来。没有正义的程序不可能产生正义的结果，实质正义依赖于程序正义。比如市网吧发生火灾，吞噬20多条年轻的生命。市政府以此为契机，取缔非法网吧，整顿网吧市场。然而，这种行为对消费者和经营者都产生了一定伤害，在这里我们避开消费者和经营者不谈，而通过实质正义和程序正义来分析一下政府所做出的这一行政行为。从程序正义来讲，市政府一是没有采取信息公开的措施，采取听证程序，让公民参与政策制定之过程；二是在执行中没有平等地对待所有的网吧，在表面上关闭所有网吧的情况下，仍有一部分网吧在营业；三是这一政策在执行后，没有产生很好的效能，对消费者和营业者都产生了
34、伤害。由此可见，只要存在程序的非正义性，产生的结果也必然不正义。第三节、公平一、 公平概念的规定及其社会作用 关于什么是公平，不同的角度有不同的说法，比如：从哲学的角度而言，公平是一种价值原则，是社会追求的核心价值目标之一。从经济学的角度而言，公平反映了人们对各种利益分配合理化的要求。从政治学的角度而言，公平是维持社会稳定和政治稳定的一种规则。从伦理学角度而言，公平是一种行为指令和评价标准，起着引导、规范的作用，表现了人们对某种社会秩序的渴望。行政伦理学：公平就是一种在行政活动中需要遵循的伦理规则，从制度、行为等方面来保障社会成员公平的享有各种权利和承担相应的义务。公平原则的内容：公平含有平衡
35、的意思；公平应包含权利和义务的对等关系；公平还包含着社会关系的和谐和人类生活幸福。公平原则的社会作用：从社会哲学方面看，公平与富裕，自由一样是一个社会应当追求的核心价值目标之一。从社会功利方面看，公平与否直接关系到社会秩序和政治稳定。从经济发展方面看，公平与否直接影响到生产力的发展。从政治伦理方面看，在利益关系日趋复杂，公众对社会的认识日渐自觉的现代社会，无论对于政府，团体，个人，如果没有一个作伪行为指令和评价标准的公平原则，是不可思议的。二、 公平概念的历史内容（一） 西方历史上的公平观1、 古希腊、古罗马时期，亚里士多德把公平当作各种德行的总称。他从形式上把公平划分为普通的公平和特殊的公平
36、。普通的公平，亦即政治上的公平，是对社会的每一个成员与整个社会的关系而言，要求全社会成员的行为都要合乎于法律，这种法律不仅包括成文法，也包括不成文的道德法典。特殊的公平因道德上的优劣而区分待遇的好坏。西塞罗认为公平是共同拥有国家的法律，相互承认权利义务；公平源于自然；法是公平与非公平事物之间的界限；那种建立在功利基础上的法，是不公平的。2、 近代社会资产阶级的公平观，反对封建时代的特权与人身的依附关系，主张人格上和法律上的平等，但是这种平等是建立在一定的私有财产基础上的，也就是说这种平等的成都是与私有财产的多少成正比的，不是消灭阶级剥削的公平，是不彻底、不完全的。3、 空想社会主义的公平观，他
37、们主张，要真正的公平而不是纸上公平，要实际的公平而不是表面的公平；不仅要政治权利的平等，也要社会地位的平等，不仅要消灭阶级特权，也要消灭阶级差别；但这些仅仅是抽象概念的公平，没有从经济基础出发，科学地说明无产阶级的公平要求。4、 现代社会的公平观，法国哲学家亨利柏格森，把公平作为他的伦理学的总括性范畴。认为，没有哪一种观念比公平更有教育意义，公平源于社会压力和爱的冲动，把公平分为相对的公平、绝对的公平和封闭型公平、开放型公平。英国哲学家罗素认为，公平是为了产生和谐的欲望而行动，不是为了产生纷乱的欲望而行动。美国心理学家亚当斯认为，公平是一种激励机制，使人更积极地投入到工作中去。西方自由主义代表
38、卡尔波普认为，实现公平是一个“逐步的社会工程”，通过“尝试和消除”的方式，在批评坏政府的可能性的过程中实现公平。美国温德尔贝尔等认为，实现公平的社会，就是要着眼生活水平，建立生活质量的观念，进行生活质量管理。公共选择学派布坎南认为，公平是道德个体、道德集体和道德政府三者关系协调的产物。（二） 中国历史上的公平观在中国传统伦理思想中，没有明确的公平概念，但是存在公平的思想，比如：大同思想，“修身、齐家、治国、平天下”的社会和谐的追求，“王侯将相，宁有种乎”这样的素朴的公平思想，以及太平天国时期的“人人平等，男女平等”、“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使”的建立在农业社会自然经济之上平均主义
39、的公平观。马克思主义的公平观：在具体的社会形态下，一定的经济基础之上，以科学社会主义为指导，从社会历史发展的实际出发，可操作、可实现的相对的公平。三、公共行政的公平观（一）公平观的目标指向：公共行政的公平观：政府及其行政人员开展行政管理活动所要遵循的平等对待一切社会成员的原则和理念的总和，具体地说，把政府看作是全体社会成员的政府而不是就某一部分人或某些特定的利益集团的政府，公共政策应当服务于公共利益的视线，行政行为应当本着科学合理、求真务实的原则解决各种各样的问题，不倾向于利益矛盾和利益冲突的任何一方。从追求高层次的社会公平的角度看，我国公共行政应主要解决两个方面的问题：1、行政管理的现状与社
40、会发展的需求之间的冲突问题，造成了严重的社会不公平，长此以往必将引起行政系统与社会环境的极大不平衡。具体表现在中国政府机构庞大，人员冗多，虽经多次机构改革，这一问题并没有从根本上解决。对于中国社会来说，行政成本的直线上升以及在国家财政收入中所占比例过大，对普通的劳动者来说是极大的社会不公平。2、最大限度的公平配置有限的社会资源，实现社会发展的总体平衡问题，行政管理的目标是追求高层次的社会公平，因而，它需要处理好这样几种关系：第一，管理者与被管理者之间的关系。第二，中央政府与地方政府的关系；第三，富裕地区，赋予的人与频宽地区。贫困的人之间的关系。公共行政追求社会公平的目标主要是有四个方面的原因决
41、定的。第一， 是由我国社会主义的性质所决定的；第二， 是由行政组织自身的目的所决定的；第三， 对社会公平的追求由人民群众对社会公平的要求所决定的，我国正处在社会转型时期，在这个时期中事实上存在着严重的社会不公平的问题，解决这一问题已经成了政府及其行政管理活动的迫切任务。追求社会公平的意义：1：社会公平是人类社会追求的永恒的价值目标，有利于社会的发展和进步。社会公平的存在能够为其社会成员的生存和发展提供保障和条件。2：社会公平是维护社会稳定的基石，能够为国家的经济建设和发展创造良好的内部环境。3：对社会公平的追求有利于塑造良好的政府形象。4：对社会公平的追求是政府追求效率的前提。我们目前更要着重
42、解决好这样的几个问题：第一， 通过制度的建设和完善为政府实现社会公平提供保障；第二， 通过政府的行政组织变革来为社会公平的追求提供组织保证；第三， 通过各种途径为政府追求社会公平提供物质保障和技术支持等；第四， 通过对社会不公平现象的严肃惩治来显示政府追求社会公平的决心。第四节 民主一、民主的含义民主：从哲学的角度而言，作为主体的人对自我存在和自我价值的积极认可，是人的主体性的充分展示。在行政管理活动中，充分接纳社会成员的广泛参与，充分尊重公民的自主治理，并通过公共行政体系的组织、机构和程序设置和公共政策的制定为公民对公共事务和自制提供充分的支持。从哲学层面看，民主具有这样几方面的性质：第一、
43、民主是人的主体性的内在派生物。主体性是指人在同客体的相互作用中所表现出来的自主性、主观性和自为性。人不仅仅作为一个自然存在物，而且也是一个社会存在物，在追求物质需求的同时，也在创造和享受精神财富，也在不断的完善自我，为实现人的全面发展作铺垫。第二、民主是人的主体性的社会表现。马克思说：“人是社会关系的总和。”也就是说，人只有在社会关系中才能真正的成其为人，正因为人的这一社会属性使人成为现实的社会主体。第三、民主是人的自主权力的政治表现。这包含了两方面的意思：一方面，人的合法权利不容侵犯；另一方面，在行使合法的权利的同时，不得妨碍他者权利的正当行使。二、民主观的伦理内涵第一层：是一种政治思想范式
44、和文化精神，反映了人们的政治理想和文化意识取向，具有信仰的意义。第二层：民主是指国家政权的组织形式，是一种肯定所有社会公民享有同等的权力去参与和管理社会政治生活的政治体制。民主是保障公共权力为公共利益服务的政治手段。从政治学的角度而言，民主是一种理性的应然状态而不是实然的状态，只是一种理想和信仰，是一种精神追求，并不等于现实。从理论上讲，由社会大多数成员当家作主并不是一个不可及的空想，但在实践上却出现了民主的形式与内容的脱节，光有民主的形式而没有民主的内容，比如说现在学生选举党员，名义上给以学生一个选举权，但最后还是由老师定夺，这就是徒有民主的形式而没有民主的内容。真正的民主的实现需要有来自政
45、治家和行政人员内心的一种稳定的道德冲动，这种道德冲动就是已经成为道德力量的民主信念，作为道德信念的民主，是作为政治理想的民主在心灵中的内化。三、民主在公共行政中的价值1：民主的客观基础是市场经济和商品交换关系。民主的社会功能表现在六个方面：成为激励机制、凝聚机制、放错和纠错机制、有效的监督机制、宣泄机制和人们自我实现的机制。在我国与社会公共事务管理的领域中，民主最突出的功能体现在防止行政人员的腐化和惰性化方面。2：行政伦理的民主观（1）行政人员的人格因素及其作用。行政人员能否把民主原则内化为内心信念和道德理想是关系到民主能否真正实现的关键。无论什么制度中，行政人员的人格力量都是一个重要的调节因
46、素。人格因素具有超越一切社会的恒久性。民主制度可以主动依据个人人格因素状况进行公务人员的选择，以使公共权力的掌握者总能获得其个人人格的支持。（2）民主制度、法制体系与行政伦理的关系。民主制度伴以健全的法制体系是必要的，但健全的法制体系却不应成为否认伦理因素的理由。只有当民主成为行政人员的自觉操守，民主才能实现形式与内容的真正统一。（3）民主原则的伦理化与经济发展的关系。民主原则的伦理化市经济发展的发展的客观要求。经济民主是市场关系的本质体现。行政行为进入市场是为了维护经济民主，为经济民主的充分实现提供权利保护，这就要求行政行为自身必须拥有充分的民主内涵。（4）行政伦理民主观的基本内涵：行政伦理
47、的民主原则要求行政行为以国家和社会的公共利益为出发点。它要求行政人员充分认识到：第一，一切涉入行政管理活动中的人在人格上都是平等的，每个人的政治权利都应得到尊重；第二，行政人员由于社会分工而被定位在行政管理者的位置上，但管理者与被管理者是相对的，作为被管理者的公众有权参与和监督行政管理；第三，行政管理活动程序化和公开化是公众参与和监督的必要条件；第四，作为社会公仆、摒除行政职位、等级和行政经验、资历的偏见、对来自各个方面的意见和建议都要兼容并蓄，这样才是科学的态度和作风。第三章 行政理想、态度和作风第一节 行政理想一、行政理想的含义理想：是建立在科学地认识客观世界和人类社会的客观规律基础之上的
48、，来源于实践，并不断地在社会中得以实现，是人类自觉的、理性的认识；它不是人们任意的幻想，是产生于社会实践及其对历史发展必然进程的认识，是与社会和人生发展的逻辑相一致的，也就是说，理想是人们对美好未来的展望和追求，是历史发展的必然性在人们头脑中的反应，是同奋斗目标相联系的有着实现可能性的科学想象。行政理想：是一种职业理想，是社会主义国家的行政人员在行政管理的职业岗位上和职业活动中追求和向往的职业价值目标，即希望通过行政管理职业活动实现的价值追求。也就是说，是行政人员通过行政管理职业活动所希望实现的价值目标或价值追求。职业理想：是从业者个人所承载的却又区别于个人生活理想的道德形态，是一种由个人承载的并内置于个人心灵中的职业群共有的理想，它基于人们一定的爱好、兴趣和价值观而形成的对某一或者某些职业的向往，即希望和向往从事某一种职业，是人们的择业理想。行政理想与个人理想的关系：个人理想是个人对所追求的具有现实可能性并能够转化为现实的对象的想象。一方面，要使行政理想中的服务精神、服务价值内化为个人的理想，
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