1、步骤或措施 等所做的设计与规划。行政计划具有选择 与设定行政目标、统合行政活动方式、为 相对人提供导引等功能。行政计划所具有 的引导国民活动、引导国家和地方公共团 体的预算、 立法的功能，被称为 “行政计划 的本质” 。我国学者根据行政计划所具有的 拘束效力的不同，将行政计划分为拘束性 行政计划和非拘束性行政计划两种类型。拘 束性行政计划是指对所涉及的对象具有拘 束力的行政计划。非拘束性行政计划包括 影响性计划和建议性计划两种类型。影响 性计划又称诱导性计划，此类计划本身没 有法律上的拘束力，但行政机关通过计划 的公布，通过自身的影响力或采取津贴等 辅助手段来达到促使人们的行为符合计划 要求的
2、目的。建议性计划又称资讯性计划， 主要是提供预测的信息，为公众或社会提 供参考的计划。 行政计划很早就作为一种国家管理社 会的手段而存在，但其存在的必要性和不 可替代性是在现代法制社会中，在国家行 政活动的范围不断扩大和内容多元化的情 况下方才日益显现的，在城市建设、环境 保护、交通建设、文化教育等众多领域， 很大程度上都运用了行政计划，以实现行 政的前瞻性和有序性。基于行政计划而展 开的计划行政，是现代行政的重要特色之 一。德国、日本等西方国家基本上都将城 市总体规划( 或相应规划) 纳入行政计划的 研究范畴。 3 . 2 德国的行政计划( 公共计划) 2 0 世纪7 0 年代以后的德国，战
3、后因 反对东德危害自由的计划经济而一度忌讳 谈及的公共计划越来越受到重视，从法学 角度重视对计划问题的研究开始于1 9 7 5 年后。根据联邦建筑法典，将有拘束力的 城建规划作为地方法规( 规章) ，将联邦远 23 程道路和类似工程方面的计划确定归属于 行政行为。这种学理上颇具争议的划分仅 适用于长期得到公认和具有法律约束力的 计划类型，对新近出现的其他计划类型则 不适用。当前德国的行政计划主要有以下 几种类型 2 1 5 7 - 1 6 2 ：具有普遍约束力的计 划，包括阻止性计划和创设性计划。前者 用于禁止违反计划的行为，而不是积极倡 导一定的行为， 一般将城建计划归入该类； 后者则规定一
4、定的行为，如城市重建计划 的附属部分。具有影响性质的计划，既 不禁止也不强制，而是旨在推动某项工作， 如经济领域的促进计划、住宅现代化项目 等。具有内部约束力的计划，包括不同 层次的土地计划( 如联邦土地项目、州计 划 、 地方计划、 乡镇的地上使用计划 ) 、预 算案等。具有信息性质的计划或远景计 划，这类计划虽不产生约束力，但具有一 定的预测功能，如中期财政计划、州发展 规划、中小学发展计划、 “协调行动”的预 期日期、社会计划等。 德国对行政计划的程序性规定相当完 善 ， 例如， 作为国家基本行政程序法的 联 邦德国行政程序法 ，就用了整整一节的篇 幅专门对确定规划的程序进行规范，内容
5、十分详尽，几乎和我国整部城市规划法 的篇幅相当 2 2 4 8 - 2 5 3。关于行政计划的救济 问题，联邦德国可以在行政法院提请法规 审查、复查城建计划的合法性，但针对基 于城建规划的土地使用计划，则不存在法 律救济途径。此外，德国关于行政计划的 法学研究也相当深入，为解决城市规划中 的复杂矛盾奠定了基础。 3 . 3 日本的行政计划 日本的行政计划始于第一次世界大战 之后，最终形成于1 9 6 0 年，1 9 9 9 年关于 行政计划的规定就有3 0 0 种之多。按内容 分，日本的行政计划可分为经济计划、国 土计划、防灾计划、产业计划、教育计划、 开发计划等。根据行政计划对国民的法律 拘
6、束性可将其分为拘束性计划和非拘束性 计划。拘束性计划是指对国民权益加以直 接限制的法律确认性行政计划，根据都 市计划法第十条、 城市再开发法第六 十六条、 建筑基准法第四十一条、 土 地区划法第七十六条等相关规定，行政 机关可以根据市街村再开发事业的公告， 对该事业施行地区内变更土地形态性质和 建筑的行为等加以限制，这种计划一般被 称为“土地区划整理事业计划” 、 “市街村 再开发计划”等。非拘束性计划是指在行 政组织内部作为活动基准的计划。 在日本，行政计划虽然不能提起抗告 诉讼，但对依赖行政计划的长期性并付诸 实施的相关人造成损害的，应予以赔偿； 同时，对因行政计划内容违法而给国民造 成损
7、害的也应当予以赔偿。 3 . 4 作为综合性行政计划的城市总体 规划 城市总体规划作为一种典型的行政计 划，在西方法学界已基本形成共识，在我 国国内法学研究领域也已得到初步认可。 但是，由于城市规划行业自身的局限性， 规划界对有关城市规划法的定位问题长期 没有定论，导致规划法学研究相对滞后， 也没有引起法学研究者，特别是公法研究 者的重视。笔者认为：城市总体规划的本 质决定了其属于综合性行政计划范畴，当 前我国城市总体规划涉及面极广，内容涉 及拘束性行政计划和非拘束性行政计划。 从城市总体规划应当承担的行政计划功能 来看，其被称为“行政计划的本质”的引 导国民、国家和地方公共团体的预算、立 法
8、的功能还远未实现。此外，城市总体规 划中哪些内容属于拘束性行政计划，哪些 内容属于非拘束性行政计划，还很不明确。 虽然建设部于2 0 0 2 年8 月下发的城市 规划强制性内容暂行规定第六条对城市 总体规划的强制性内容进行了界定，但由 于缺乏相应的约束机制，在实际操作中效 果并不理想。 城市总体规划相关法规体系 的构建 2 0 0 4 年4 月2 0 日，国务院正式公布 了全面推进依法行政实施纲要 3 ，这是 一份指导各级政府依法行政的纲领性文 件，这对于从行政实体法、行政程序法和 行政监督救济法等方面构建城市总体规划 相关的法规体系具有重要的指导意义。城 市总体规划作为地方性事务，应当在上层
9、 法律、法规的指导下，结合地方实际情况 进行地方性立法，以作为规划管理的主要 依据。在规划法规体系尚不健全的现状下， 规划法应注重与相关法律、 法 规 ( 如 行政 复议法 行政诉讼法 行政处罚法等) 的直接衔接。目前，国内一些城市已开展 了对总体规划进行相关立法的尝试。 4 . 1 行政实体法层面 全面推进依法行政实施纲要 通过直 接采取或积极推动政府职能的理性界定、 行政权限的合理划分、规范行政执法主体、 推动行政执法方式多元化、严格追究行政 法律责任等方面的制度创新，解决行政实 体法律关系中行政权过大、过强和边界不 清等问题。 对城市总体规划实体法而言， 有 如下启示 4 ： ( 1 )
10、 凡是公民、法人和其他组织能够 自主解决的、市场竞争机制能够调节的、行 业组织或者机构通过自律能够解决的事 项，在城市总体规划中都不应当通过强制 性的手段去解决，而是应制定政策性和引 导性措施，激励行政相对方积极实现行政 计划的目标。 ( 2 ) 城市总体规划应当适应现代政府 职能的中心从行政管理转向公共服务的趋 势 ， 强化公共服务职能， 逐步建立统一、 公 开和公正的现代公共服务体制。作为总体 规划的引导性内容，将为政府实现公共服 务提供保障。 ( 3 ) 加强政府对所属部门职能争议的 协调，按照分层次、分类别的原则对城市 总体规划的实施主体加以明确界定。 ( 4 ) 充分发挥行政指导、行
11、政合同及 其他类型行政计划等非强制性行政行为的 作用。 ( 5 ) 城市总体规划作为综合性行政计 划，包括拘束性行政计划和非拘束性行政 计划，应当将城市总体规划的法定性内容 纳入拘束性行政计划，而将引导性内容纳 入非拘束性行政计划，政策性内容则根据 4 不同的性质纳入两者均可。 4 . 2 行政程序法层面 在城市总体规划的制定和实施过程 中，应当赋予公民广泛的程序性权利，同 时明确规定行政机关应当履行法定的程序 性义务， 如确立公开原则和信息公开制度 ； 确立公正、公平原则和回避、说明理由制 度；确立公众参与原则和听证制度；确立 效率原则和时效制度等。在总体规划立法 中，应当注重程序性内容，以
12、保障公民的 合法权利。城市总体规划行政程序法包括 城市总体规划编制审批程序、重大调整程 序、违反总体规划的查处程序、总体规划 的实施程序等。程序性内容应当注重对公 民权的保护。 4 . 3 监督救济行政法层面 城市总体规划的编制、实施应当按照 “谁决策，谁负责”的原则建立、健全决策 责任追究制度，并大力加强人大监督，同 时也应当接受人民法院依照行政诉讼法 的规定对城市总体规划的实施进行的监 督。城市规划委员会作为规划审议部门， 应当与规划行政主管部门相对分离，理想 的模式是其作为人民代表大会的专业委员 会形式，作为城市总体规划编制审批和实 施的重要监督、救济部门。城市总体规划 的监督救济行政法
13、包括考核制度、监督制 度、反馈制度、救济制度等内容( 图1 ) 。 结语 不难发现，当前对于包括城市总体规 划在内的城市规划法学的探讨，仅在规划 界内部少数学者中展开，而这些学者往往 缺乏法学基础理论知识和基本的法学实 践，致使研究很难深入。此外，规划界对 于城市规划的技术性过于关注，法学研究 者又缺乏必要的规划专业知识，导致研究 的积极性不高。值得欣慰的是，在与城市 规划相关的环境保护、国土、房地产等领 域，法学研究者已经深度介入，并形成了 良好的研究氛围，这对于推动相关领域的 法制化做出了重要贡献。目前，规划界对 城市总体规划的法律地位尚存在较大争 议，笔者认为，城市总体规划应当以综合 性
14、行政计划的定位，及早融入法学研究领 域，并加强对城市总体规划编制和实施过 程的法学研究。即便存在一些不准确的理 解，只要我们不过于拘泥于城市总体规划 上市公司的资本运作平台，实现从单一报 业经营向多元化产业的转变、从报业集团 向综合性传媒集团转变。二是通过推进新 兴产业的崛起和发展构成国内经济转型 的新支柱。大力发展创意产业，不仅能够 引领我国经济走出金融危机，创新传统产 业，而且能够转变经济发展模式，助力创 新型国家的建设。 文化产业能为国家经济和城市发展 【基金项目】获 2013 年度广东外语外贸大学校级青年联合基金项目 :创新经济视角下的广州城市整 合营销策略研究资助，项目号：13s36
15、。 文化创意产业发展比较研究 以广州和英国城市为例 一、 文化产业研究背景、 相关理论 （一）文化产业对产业结构调整和 经济社会转型的作用 从产业发展的角度来看，文化对于产 业结构的调整能发挥积极的作用。一是通 过传统产业的升级、创新和结构调整提高 产业的附加值，如广州的粤传媒充分利用 摘 要：随着经济全球化步伐的加快，城市不得不置身于和企业相似的竞争态势 中。近几十年，文化产业已经为欧美西方城市带来经济和创造符号价值，发展文化产业 已成为当今世界知识经济时代主流，文化创业和经济发展的结合，使得发展文化产业 不仅是文化政策，也是经济政策，以文化产业拼经济产值已是很普遍的趋势。而在中 国城市快速
16、发展的今天，广州如何能找到自己的优势，保持并提高自己的可持续性竞争 力，对文化产业进行城市营销便成了获取更多的发展资源的唯一手段，并对城市竞争力 的提升具有积极作用。本文通过对广州与英国城市文化产业进行比较研究，提供了广州 在政策规划或发展战略上借鉴学习英国文化创意产业成功的发展路径。 关键词：文化产业 城市营销 城市文化 产业比较 竞争力 带来正面效益，依据联合国教科文组织统 计，美国的文化产业包括文化产品（Cul- tural Goods）和文化服务(Cultural Services) 总产值已超越所有其他传统产业。英国如 伦敦、伯明翰、格拉斯哥等通过实施环境 规划和资源整合，如文化生产
17、基础设施的 建置、旗舰发展计划的执行、都市公共空 间的再生和企业与政府间的合伙关系建立 等这些政策来达到文化经济政策的效益。 戴维思罗斯比的经济学与文化 从“产业”的角度总结了文化的特点，归 纳出文化产业高生产成本、低复制成本的 特点和公共产品属性 1。大卫赫斯蒙德 夫的文化产业一书更是系统分析了文 化产业研究的方法论问题，奠定了文化产 业学科理论的基础 2。Sable & Kling从福利 经济学的角度，以文化遗产保护为例建立 双公共产品模型，并以模型分析了文化遗 产保护的数量、市场机制可进入的数量和 可进入强度的边际效率条件 3。Cliff依据文 化产业是否以盈利为目的，把文化产业划 分为
18、营利文化产业和非营利文化产业，并 对非营利文化产业的发展提出了法律体系 完善、税收减免、财政补贴资助和财政投 资引入等财税支持政策 4。 （二）文化产业对城市发展的影响 一个城市的文化已成为城市的特征和 居民生活品质的表现，基于全球化的发展 逐步走向整合的趋势，全球兴起以利用文 化创造资源的新思维，文化建设更成为世 界各国推销城市形象的重要手段。近几十 年，文化产业已经为欧美西方城市带来经 济收益和创造符号价值，原本是居于地方 经济的边缘角色，现已逐步提高其在城市 政策中的可见度和地位。 文化产业带来的经济增长效应，增强 了城市的硬实力，使一个城市在激烈的竞 争中取得领先地位。在软实力方面，文
19、化 产业通过文化渗透效应，重塑城市的整体 形象，为城市带来巨大的品牌效应，吸引 大量的人才和资金，提高城市的地位与品 位。文化产业对城市的硬实力和软实力的 影响，共同增强了一个城市品牌竞争力。 英国学者Landry提出了“创意城市”的概 念，将创意城市的发展规模由低度开发到 富高度创意分成十个阶段，并发展出七项 指标检视城市发展条件，提出创意（Cre- ative）、创意经济（Creative economy）等 影响创意城市文化发展的重要概念 5。 （ 三 ）文化产业发展是国家战略的需要 文化产业的发展能够提升国家软实 力，将有助于富含中国文化内涵的产品和 服务走向国际市场，一方面可以为中国
20、传 统制造业打开新的市场空间；另一方面还 能够加快我国新媒体、动漫、网游等新兴 产业的发展。更为重要的是，这些产业的 发展也是弘扬中华文化，输出中国价值观 的有效载体，让世界更客观地了解中国， 提升我国国际形象，增强国家的软实力。 广州我国作为三大城市群的珠江三角 洲经济圈的中心城市，面对激烈的国内外 竞争，如何通过提升城市文化产业，抓住 发展的机遇，规避衰退的风险，最大化地 吸引国内外的投资者，向亚洲区域最具竞 争力的城市之一的目标迈进成为一个受人 关注的焦点。国家最近提出“一带一路” 战略的建设构想，广州作为海上丝绸之路 的起点之一，将在21世纪海上丝绸之路的 建设中发挥重要作用。城市文化
21、建设与 文化产业发展实力的积累，除了能培养人 文精神、促进经济产业成长和孕育城市的 相对竞争优势外，还可优化城市发展的资 源配置。因此，文化产业可被视为兼具文 化、经济乃至城市整体发展等多功能的前 瞻型产业发展政策规划。 国内学者向勇等从实践的角度分析中 国文化产业这十年间重要政策、法规文献 的进程，并提出中国文化产业的热点和核 心问题 6。台湾学者孙华翔等也相继提出 文化产业化的焦点所在，也就是文化产业 的核心价值在于文化创意的生成，而其发 展关键在于具有国际竞争力的创造性和文 化特殊性 7。 （四）文化产业国际比较研究 联合国科教文组织（UNESCO）2013 年5月公布的“2013创新经
22、济报告” 8显示 近20年来全球创意文化产品的贸易增长了 数倍，创意经济不仅成为驱动各国经济成 长的引擎，还能创造就业机会和增加出口 收入的效益。数据显示2011年世界创意商 品和服务贸易总额达到创纪录的6240亿美 元，在2002年至2011年间的年均增长率为 8.8。踏入21世纪，文化产业产值领先 的国家和地区包括美国、英国、日本、韩 国、香港、台湾、中国、新加坡、澳洲 、 新西兰等，占GDP由3%至18%不等，足见 文化产业在世界各国和各地区经济增长中 的潜在力。 比较文化产业研究不仅能提供某一区 域内的文化产业的可行性参考，更能够通 过比较发现共性，为世界范围内的文化产 业发展寻求预判
23、和方法论 9。在全球背景 下，借助不同国家、地区之间在各种不同因 素的影响下造成某种类似的文化产业、文 化产品发展的案例比较，理解他国的文化 产业， 深刻把握不同文化、政治、经济条件 下的文化产业形态和其运行规则与发展规 律，帮助广州抓住文化产业战略和战术机 遇，推进文化产业有效发展。而英国文化 园区发展多为政府与民间企业一起合作为 主导，尤为没落的旧市区的兴起而发展文 化产业园区， 推进城市更新、转型和再造， 其经验尤为值得广州规划文化产业战略、 发展创新经济和营销广州时作参考。 二、城市营销策略与英国创意 产业 （一）英国创意产业发展和产值 英国创意产业（Creative Industri
24、es） 已发展多年，是欧洲国家发展文化产业的 先驱，也是最早提出创意理念的国家。如 The Beatles、The Rolling Stones和One Di- rections等乐队和音乐组合、妈妈咪呀 和猫等音乐剧、小说哈利波特和 指环王系列等、“古墓奇兵”电玩、 曼联和切尔西等英超足球俱乐部，这些 横跨不同领域的文化符号都被全世界所 熟知，其共同点都是来自创造很高收益的 英国创意产业。多年文化产业的发展和调 整，让英国创意产业规模及质量上尤其突 出于其他国家和地区，也带给英国经济和 社会上很大的改变和竞争优势。英国创意 产业的成功，兴起全球一股追求文化创意 的旋风。继英国之后，如中国、新
25、加坡、 澳洲和新西兰等国家也均参考英国提出以 文化为主轴的创意产业政策。英国政府的 创意产业政策是目前国际上产业架构最完 整的文化政策。 依据英国文化媒体暨体育部 （Depart- ment for Culture, Media的and Sport- DCMS） 对 创意产业的定义， 英国创意产业分为13项类 别，即广告（Advertising）、设计(Design)、 流行和时尚设计（Designer Fashion）、艺术 和古董市场（Art and Antiques）、电影和录 影带（Film and Video）、音乐（Music）、 表演艺术（the Performing Arts）、出版 （Publishing）、互动休闲软件（Interactive Leisure Software）、电视与广播（Television and Radio）、软件和电脑服务业（Software and Computer Service）、建筑（Architec- ture）、工艺（Crafts）。英国著名创意经 济学家约翰霍金斯则将创意产业分为专 利、版权、商标、设计四大类
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