1、制约，亚洲金融危机爆发后，土地收入大量减少。世纪年代后期，以资产运作为重点，扩大社会融资。年亚洲金融危机爆发以后，土地批租大量减少，但国内证券市场规模迅速扩大，居民储蓄存款不断增长，社会富余资金增长。面对这种情况，上海将有盈利的基础设施项目推向市场，实行社会融资。如已建成的项目以公司方式上市，筹资超过亿元人民币；高速公路等可以收费的项目，实行社会化招商，吸引社会资金多亿元人民币；为了降低投资风险，吸引企参与建设，市政府在土地出让、拆迁、税收、贷款贴息等方面实行了政策优惠。（二）上海市投融资体制创新的基本内容上海在城建管理体制、运营模式等方面也进行了全方位的改革。一是改变政府资金投入方式。所有的
2、建设项目，都以项目公司的方式实行市场化运作，改变了过去计划经济体制下财政直接投资的模式。同时，在建设过程中，严格推行招投标制度。二是改变建设、运营一体的传统模式。对轨道交通实行了投资、建设、运营、监管“四分开”，将竞争机制引入各个环节。这一举措极大地加快了轨道交通的建设步伐。三是改革垄断行业。上海打破了自来水、煤气等自然垄断行业的垄断。如自来水公司按地域一分为四，组建了四家公司，同时将企业内部的制水、管网、销售等各个环节分开，引入竞争机制，从而降低了成本、提高了效益，大幅度减少了政府财政补贴，节余的资金被转用到绿化建设方面。四是实行社会投资者招商。通过十多年来的投融资体制改革，上海实现了投资主
3、体由单一到多元、资金渠道由封闭到开放、投资管理由直接到间接的转变，初步形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的投资格局。这是一个观念转变的过程、不断创新的过程，也是政府管理模式按市场经济要求重构的过程。这一改革，对上海的发展产生了深远的影响，成为上海持续快速发展的巨大动力。（三）上海改革城市基础设施投融资体制的主要做法年以来，上海城市建设转向建设和管理并重的新阶段。在建设资金上，面临着更为严峻的挑战：一是上海旧区改造和城市建设的任务仍然很重，新一轮基础设施建设规模更大、强度更高；二是原来的筹资主渠道如土地批租、吸引外资等方式，已经远远不能满足经济建设和社会发展的需要；三是资金市场化配置程度提高
4、以后，政府可调控的资金越来越有限。面对新情况、新任务，上海进一步深化了建设投融资体制改革。加快实现政企分开，切实转变政府职能。从年开始，上海对政府投资领域逐步进行分类界定，明确了政府投资主要集中在非竞争性的公益类项目和基础设施项目，退出一般竞争性投资领域；对有收费机制、收益稳定的城市基础设施项目，完全交给社会投资者投资；对一些有收费机制但效益难以做到投资收益平衡的基础设施项目，政府通过适当的补贴等政策鼓励社会资金规范、有序地投入。把政府的主要职责定位在做好“统一规划、培育主体、制定政策、依法监管”四个方面的工作：一是高起点、高质量地做好规划，借鉴国外好的理念，整体上为发挥投资效益创造必要的前提
5、条件。在上海城市轨道交通网络、黄浦江两岸资源的综合开发利用等专业规划中，已经采用国际招标和国际咨询的方式，提高规划水平。二是推行项目法人制度和面向社会招商，促进投资主体多元化，改变过去由政府作为单一投资主体的做法。千方百计吸引社会资金直接进入基础设施投资领域，初步形成以社会资金为主、政府和社会共同投资的投融资机制。三是通过政策配套、服务配套，按照“公开、公平、公正”的原则，营造市场化运作的外部环境。从财税政策、土地政策等方面给予支持，同时加强对社会投资者的协调服务，增强政策的透明度和稳定性。四是通过完善法规、健全监管机构，保障基础设施投融资长效发展机制。在资产保全、服务规范、价格收费、信息披露
6、等方面，既要维护投资者的权益，又要强化对社会投资者的责任约束。按照上述定位，努力贯彻“重大项目规划设计国际化、投资项目招商运作市场化、项目公司投资主体多元化”的总体要求，推进政府职能转变，推动政府从“办建设”转向“管建设”。充分运用市场机制，采取多样化的投融资模式。一是体制创新。在城市轨道交通建设上引入竞争机制，实行投资、建设、运营、监管“四分开”，明确了投资主体，分别组建相互独立的轨道交通投资公司、建设公司、运营公司，由投资主体通过招标分别委托建设和运营，降低建设造价，提高运营服务水平，加快轨道交通建设的速度。二是政策推进。在高速公路网和越江工程建设上，通过营造政策环境，全面推行社会招商。三
7、条高速公路和两条越江工程项目共吸引社会资金亿元人民币，投资主体中既有中央的也有地方的，既有国有的也有民营的，既有上海的也有外地的，较充分地体现了投资的“社会化、多元化”。三是强强联合。在磁悬浮轨道交通建设上，打破了行业界限，引导大企业集团参与投资，组成了由具备一定实力的能源、冶金、汽车、设备制造等大企业集团共同出资的项目公司。四是资本运作。在水、电、气等公用设施建设上，充分发挥申能股份、原水股份等上市公司的作用，通过配股、国有股减持和资产经营等资本市场运作途径，拓宽了向社会融资的渠道。二、上海市基础设施融资方式的创新（一）创新投融资主体、组建城市建设投资开发总公司上海市在年成立了城市建设基金会
8、，将城建的财政性资金从财政局划给基金会，实现了城建财权与事权的统一。但因基金会不是法人，不能以法人身份融资，于是在年月，又组建了城市建设投资开发总公司（以下简称“城投公司”）。这也是全国第一家城市建设投资开发公司。城投公司的诞生，标志着上海城市建设投融资开始由计划体制向市场体制转变。城市建设不再是政府统包统揽，而是在政府不断增加投入的基础上，由政府领导下的专业公司，以企业举债的形式，通过向金融机构融资和吸引社会资金等多种办法，全方位筹措城市建设资金。从年至年，城投公司通过多种渠道筹措的城建资金达多亿元，先后为项重大工程解决了资金难题，几乎上海每项标志性工程身上都留下城投公司的影子。（二）投资主
9、体进一步多元化自从年上海开始大规模地推出公共基础设施投资者招商以来，各类投资者踊跃参与，展开公平竞争。一些商业投资人，如金融投资机构、工业生产企业、房地产开发企业、社会基金组织，甚至个人，特别是那些具有较大资金集聚量的大型企业集团，急于寻找新的投资方向，直接参与城市基础设施建设投资。年，上海已有一些民营企业通过公开招投标，直接参与了高速公路的投资建设，并获得了一定年数的经营管理权；另有一些个人也通过入股，直接参与了越江隧道的建设。从招商结果看，投资者涉及不同的所有制、不同的行业。投资者大致包括以下几个方面：（）民营资本。民营资本已逐渐成为上海公共基础设施投融资项目的最主要投资者，上海高速公路七
10、成以上是民营资本参与投资开发。（）施工单位。如依靠自身的资本实力和银行的长期融资支持，上海城建集团以投资者的身份参与了嘉浏高速公路等的投资，上海建工集团参与了同三国道等项目的投资。（）大型国有投资公司。上海的国有投资公司利用自身的综合优势，以一般投资者的身份，积极参与上海公共基础设施投资者招商项目的投标。（）上市公司。如上海隧道股份有限公司投资上海大连路隧道工程项目。（）信托投资公司等金融机构。上海爱建信托投资有限责任公司成功地竞标投资了上海外环线黄浦江越江隧道和复兴路越江隧道。（）原材料供应商。高速公路、轨道交通等城市公共基础设施需要大量的钢材、水泥等原材料，于是也吸引了部分原材料供应商加入
11、到投资者队伍，以便于获得工程项目的原材料供应合同。（三）多元化的融资方式政府出资。包括市财政拨款、土地出让收入、各类城建政策性收费。向国际资本市场融资，利用外资。年，上海成功地利用国际资本建设地铁一号线。之后，利用外资步伐大大加快，如通过世界银行和亚洲开发银行融资，解决了杨浦大桥、河流污水治理工程、内环线高架等重大工程的建设用款。发行城市建设债券。如充分利用中央给上海的浦东开发的政策，发行浦东建设债券，以及发行市政建设债券、煤气建设债券等，为加快浦东、浦西重大市政联动项目建设，提高城市居民煤气化普及率，以及高架道路建设，发挥了重要作用。市政设施部门专营权有期限出让。通过“三桥一隧”，延安路高架（东、西段），沪嘉、沪宁高速公路部分专营权出让等途径，筹措了大量城建资金。组建上市股份公司。如组建凌桥股份有限公司、原水股份有限公司，筹措自来水的建设资金等。吸引大企业投资市政设施建设。如上海实业等六大投资（金融）集团公司，开始承担部分基础设施项目建设。融通社会基金。如借用市社会保障基金。向国内金融机构短期贷款。平均每月向工商、建设、交通等银行短期融资达亿元以上。基础设施信托。年月日，中国人民银行发布的信托投资公司资金信托管理暂行办法开始正式施行，当天
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