1、收稿日期: 20080308 作者简介:余敏江(1977 ) , 男,江西九江人,苏州大学政治与公共管理学院讲师、博士后流动站研究人员,管理学博士,主要从事政 府管理理论与实践研究。 第20卷第3期 2008年6月 广东行政学院学报 Journal of Guangdong Institute of Public Administration Vol120 No13 Jun12008 建构宪政规制与导引的公共管理 余敏江 (苏州大学 政治与公共管理学院,江苏 苏州 215006) 摘要:目前我国公共管理在不同层面和范围内存在民主性缺失、法治不彰和腐败滋生等问题,解决这些问 题,要求建构并运行宪
2、政规制和导引的公共管理。从公共选择、制度供给和公正观念的视角看,建构宪政规制 与导引的公共管理是加强我国公共管理民主化、法治化和现代化以及建构监督制约机制的必由之路。 关键词:公共管理;宪政;公共选择;制度供给;公正 中图分类号: D6 文献标识码: A 文章编号: 10084533 (2008) 03000903 改革开放以来,我国公共管理在体现和实现 其公共性、民主性、法治性、服务性和效益性方 面取得了长足的进步,在推进改革开放的持续强 劲发展和满足公众多样化、个性化的物质文化生 活需要方面发挥了重要作用。然而,我国公共管 理在不同层面和范围内依然存在民主性缺失、法 治不彰、腐败滋生问题,
3、解决这些问题的重要举 措在于建构并运行宪政规制和导引的公共管理。 宪政规制的公共管理就是要用宪法来规制公共权 力和公共管理行为,并规定公共部门若不能在权 力配置、运作机制和行使公共管理行为上依宪而 治所必须承担的宪法责任,还要规定在公共部门 不承担责任情况下的宪法制裁。宪政导引的公共 管理,实质上就是要求将宪法中确立的自由、平 等、公正、民主、法治、责任等进步理念视为公 共管理的内在精神或灵魂,公共管理必须依据这 些理念来建构整个公共管理制度及其运作。如果 离开这些精神的支撑,公共管理就将迷失方向, 就有可能蜕变为专制或暴政,无力承担起捍卫民 主政治价值的责任。构建宪政规制和导引的公共 管理,
4、并不是空穴来风,而是有其深刻的理论基 础和现实需要。 一、公共选择视角的考察 公共选择理论的基点或者说核心是 “ 经济人 ” 假设。借助于这一假设,公共选择理论建构了非 市场领域的理论模型,勾画出经济人行为是怎样 决定、支配和影响非市场行为的图式。布坎南认 为:“ 如果把参与市场关系的个人当作是效用最大 化者,那么,当个人在非市场内行事时,似乎没 有理由假定个人的动机发生了变化。至少存在一 个有力的假设,即当人由市场中的买者或卖者转 变为政治过程中的投票人、纳税人、收益人、政 治家或官员时,他的品行不会发生变化。 ” 138詹姆 斯 穆勒也认为,“ 毫无疑问,假若把权力授予一 群称之为代表的人
5、,如果可能的话,他们也会像 任何其他人一样,运用他们手中的权力谋求自身 的利益,而不是谋求社会的利益。 ” 2303公共选择 的观点由于较符合对官僚制组织的常见的或普遍 的看法而得到广泛的认可。受到外部条件限制的 官员和公务员实际上都具有 “ 经济人 ”的特点。 当然在现实中,政府及其官员的行为并不总是表 现为一味地追求自利目标,而是具有多样性。然 而,这种多样性并不会影响关于政府官员是 “ 经 济人 ”这一结论的合理性。和非政府机构所追求 9 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights re
6、served. 的经济利益目标不一样,政府主要是通过预算最 大化和追求更多的选票来获取政府机构利益。 公共选择理论对公共管理分析的一个基本的 启示在于:宪政规制是绝对必要的。如果不对决 策者和官僚,不对产生政策的决策程序和过程进 行立宪限制,任何一项构想精美的政策难保不在 有自身利益倾向的政府官员手中,在具体的民主 决策过程中出现严重偏差。公共选择理论对深刻 思考我国的公共管理创新有所裨益。 改革开放30年来,我国的经济社会发展取得 了举世瞩目的成就。然而,在我国经济社会高速 发展的同时,我们也不能不忧虑,我国的未来发 展有可能被法治观念滞后、法制不足、官僚主义 盛行和寻租腐败滋生等所扼杀。这
7、并非危言耸听。 以腐败现象为例,仅从1997年10月至2002年9 月,全国纪检监察机关共立案861917件,结案 842760件,给予党纪政纪处分846150人。其中, 开除党籍137711人,被开除党籍又受到刑事追究 的37790人。在受处分的党员干部中,县(处) 级干部28996人,厅(局)级干部2422人,省 (部)级干部98人。2003年1月至2006年8月, 最高人民检察院的数据显示,检察机关共查处贪 污贿赂犯罪67505人,平均每月有近1600名官员 因腐败受到刑罚的惩处。 3 一些腐败的官员滥用权力、腐蚀国家的肌体、 侵害公众的利益实际上印证了布坎南关于政府过 程的分析:政府官
8、员本身有一种强烈的实现自己 独立利益的自然倾向。限制这种自利倾向不能只 局限于体制上的限制,不能局限于局部问题上的 克服,更不能是 “ 头痛医头、脚痛医脚 ”式的被 动疗法,而是一个根本意义上的克服弊端的立宪 设计以及宪政规制的问题。如果没有这样最高层 次上的宪政规制,民主政府也有可能变成利维坦 专制政府的危险,权力腐败不能得到最有效 的遏制,道德建设也会苍白无力。 4 159一个理想的 公共管理如果不是肆意扩张的,不是人治的,而 是有一套真正的民主程序、将权力运行交由法律 去裁夺的,那就必定是由宪政规制的公共管理。 显然,建构以宪政规制的公共管理,在我国不仅 尤为必要,而且尤为迫切。 二、制
9、度供给视角的考察 新制度主义者马奇和奥尔森认为制度可以创 造环境。“ 政治制度不仅回应其据以产生的环境, 而且也创造了环境。 制度创造环境的特征是 把其作用的政治结果区分为三个方面的主要功能: 即在政治行为者中对选择意向(利益)的分配, 对资源(权力)的分配和以游戏规则(制度)对 政治行为者进行约束。 ” 5162我国公共管理之所以 出现民主性缺失和法治不彰、腐败滋生现象,一 个重要的原因在于公共管理制度无效供给或制度 供给不足。比如, 2003年非典危机、各种腐败现 象以及在教育、医疗、环境保护、食品监管、安 全监管等领域出现的各种民生问题,均与政府危 机应急制度、政府绩效评价制度、政府问责
10、制度、 权力制约制度不完善或缺失有重要关联。 通常来说,制度需求和制度供给总是存在差 异或时滞,不可能经常地一致。因而,制度无效 供给和供给不足是制度变迁过程中的常态,而制 度供需均衡是制度变迁过程中的一种偶然现象或 者理想状态。因此,对于公共权力在行使过程中 可能产生的消极的、负面的甚至是破坏性的效应, 单靠制度去防范、规制和补救,效果不一定非常 明显。再者,即使是制度供需均衡,即公共部门 的强制力都可以制度形式固定下来,或者都可以 将制度贯穿于强制力行使的程序之中。但制度特 别是法律制度所提供的是一个形式化的规范,它 可以规范公共管理者的行为却不能规范公共管理 者的道德观念。法律制度在制止
11、公共管理自身中 存在的那些侵夺公共利益、破坏社会公共秩序的 因素方面总是表现得不尽如人意。比如,政府官 员和公务员即使是严格地按照法律制度的规范行 事,也会沾染上严重的官僚主义,通过法律制度 对政府官员腐败的约束和通过制度化的措施实施 的对滥用权力的制约都在腐败问题的恶化中流于 失败。因而,可以这样理解:公共权力的滥用、 腐败、专制和欺骗,固然与制度供给不足或无效 供给有关,但也不能完全归咎于它。另一个重要 的原因是由于公共管理者的道德缺位使其成了社 会政治秩序的破坏因素。 因此,将宪法中确立的自由、平等、公正、 民主、法治、责任等进步理念内化为公共管理者 的管理理念,并依据这些理念来建构整个
12、公共管 理制度及其运作,就显得尤为重要了。这种浸透 着宪政精神的公共管理,或者说,以宪政导引的 01 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 公共管理,由于提供了协调不同个体或集团之间 利益冲突的公正裁量机制、人道的纠错机制和公 民权利上的地位平等以及选择上的地位平等,在 准确反映社会上不同群体的需求、防止政府官员 和公务员以公谋私等方面具有明显的优势。只有 建构宪政导引的公共管理,才能在很大程度上克 服制度无效供给和供给不足的弊端,体现其公共 性质,并公正地保护每一个
13、经济主体的利益,维 护和增进公共利益,从而赢得深厚的道义基础。 三、公正观念视角的考察 公正是人类社会具有永恒价值的基本理念, 也是维系社会秩序的根本力量,这种力量通过抽 象的价值观念作用于实际的社会制度、社会公共 政策,成为一个社会可持续发展的基石。如果一 个社会的制度设计中公正的意蕴严重缺失,该社 会就会丧失有序发展的动力和活力。政府及其官 员在社会公共事务管理过程中,必然会遇到公正 地对待社会公众的问题,而且需要在政策安排和 政策实施中充分地考虑公正的问题。从1978年到 2002年,我国的行政管理实践主要受到经济导向 的统摄,以至于公正这一伦理精神在我国行政管 理实践中被忽视。经济导向
14、掩盖甚至替代了公正 导向,人的社会生活也因政府公正价值追求的弱 化而被异化。正如罗尔斯所说:“ 一个社会,当它 不仅被设计旨在推进它的成员的利益,而试卷代号 : 2 2 0 5 中 央广播电 视大学2 0 0 4 -2 0 0 5 学年 度第二学 期“ 开 放专科” 期末考试 各专业英语I f 2 ) 试题 2 0 0 5 年 7 月 : - 1卜二亡 已. 目罗r i 2 , ,畏 p .月 1 . ! 一、 将你的学号、 姓名及分校( 工作站) 名称填写在答题纸的规定栏 内。考试结束后， 把试卷和答题纸放在桌上。试卷和答题纸均不得带 出考场。 监考人收完考卷和答题纸后才可离开考场。 二、
15、考试第一部分为听力理解， 每道题读两遍， 请抓紧时间读题、 做 题和检查。 三、 仔细读懂题 目的说明， 并按题 目 要求答题。答案一定要写在答 题纸的指定位置上， 写在试卷上的答案无效。 四、 用蓝、 黑圆珠笔或钢笔答题， 使用铅笔答题无效。 第一部分: 听力理解( 2 0 分) 一、 判断图片( 5 分 ) 你将听到5 个句子， 每句话配有A, B , C三幅图片， 请选择与句子内容相符合的一幅图片， 并在答题纸上圈出该项。每句后有1 0 秒的停顿， 以便选择图片并看下一组图片。每句话读两 遍 。 汽嚓 八镰。 启酬 ., 000 0 /睿 1 4 8 4 4 A B C 擎,YJ f ?
16、 移 5 A B C 二、 理解对话 ( 5 分) 你将听到5 个对话， 每个对话有一个问题。请从 A, B , C三个选项中选择答案， 并在答题 纸上圈出该项。每段对话后有l 0 秒钟的停顿， 以便回答问题和阅读下一问题。每段对话读两 遍。 6 . Wh e n d i d t h e w o ma n h a v e h e r b i r t h d a y p a r t y ? A . T h i s F r i d a y . B . L a s t F r i d a y . C . N e x t F r i d a y . 7 . Wh a t d o e s t h e m
17、a n o r d e r ? A. F i s h . B . C h i c k e n . C . S t e a k . 8 . Wh y d o e s t h e w o m a n p r e f e r t o s e e a c o m e d y ? A . B e c a u s e i t i s mo r e e x c i t i n g . B . B e c a u s e i t i s m o r e e n j o y a b l e . C. Be c a u s e i t i s mo r e r o ma n t i c . 1 4 8 5 9 .
18、 Wh e r e h a s t h e ma n b e e n t o ? A , J a p a n . B . Ch i n a C . Ame r i c a 1 0 . Wh e r e i s t h e wo ma n s n e w s u i t c a s e ? A. On t h e t a b l e . B . I n t h e s t u d y . C . I n t h e b e d r o o m. 三、 理解段落 ( 1 0 分) 你将听到一段对话， 请根据对话判断下列句子是否符合对话内容， 符合的选择T T r u e ) , 不符合的选择 题并
19、核对答案 F ( F a l s e ) ， 并在答题纸上圈出该项。对话前后各有3 0秒钟的停顿， 以便阅读问 。对话读两遍。 1 1 . P o l l y h a s w o r k e d i n a s h o p s i n c Z 1 9 9 7 . 1 2 . P o l ly i s r e s p o n s i b le f o r s t a f f t r a i n i n g n o w . 1 3 . T h e c o m p a n y n e e d s a n a c c o u n t a n t . 1 4 . P o l l y h a s a p
20、p l ie d f o r s e v e r a l o t h e r j o b s . 1 5 , P o l l y t h i n k s s h e i s q u it e e x p e r i e n c e d . 第二部分: 英语知识运用 ( 4 0 分) 四、 选择填空 ( 2 0分) 阅读下面的句子和对话、 从A, B , C三个选项中选出一个能填人空白处的最佳选项， 并在 答题纸上圈出该项 。 1 6 . M a r y . w o u l d l i k e t o b u y t h e h a n d b a g , _i s v e r y b e a
21、u t i f u l b u t a l s o r a t h e r e xp e n s i v e . A, t h a t B. wh i c h C. wh o 1 4 8 6 1 7 . A; C o u l d I s e e t h e m a n a g e r n o w ? B ; I m s o r r y y o u c a n t . He h a s _t o H o n g K o n g . A , b e e n B . g o n e C , s t a y e d 1 8 . I w i l l _g o w i t h y o u t o t h
22、e c o n c e r t . A, mu s t B , i n d e e d C . c e r t a i n l y 1 9 . I s a w h im_in h i s o f f i c e w h e n e v e r y o n e w a s l o o k i n g f o r h i m. A, r e a d s a b o o k B, t o r e a d a b o o k C , r e a d i n g a b o o k 2 0 . I t i s v e r y h a r d t o b o o k t r a in t i c k e
23、t s n o w . Wh y d o n t y o u a s k X i a o Wa n g you. A , h e l p B , h e l p i n g C . t o h e l p 2 1 . J o h n s m o t h e r e n j o y s _w h i l e h i s f a t h e r p r e f e r s t o g o s k i i n g . A , j o g g i n g B , t o j o g C . j o g 2 2 . I f I _y o u , I w o u l d b u y a h o u s e
24、 a t t h e s e a s i d e . A. we r e B. wa s C. a m 1 4 8 7 2 3 . T h e g i f t s h e b r o u g h t f r o m B r i t a in l a s t we e k s e n t o u t ( 送 出) w er e se nt out A.B. C . h a v e s e n t o u t 2 4 . He r a r t i c l e i s i n h e r c l a s s . A, b e t t e r B , b e s t C . t h e b e s t
25、 2 5 . A: Wo u l d y o u l i k e t o j o in u s t o g o b o w l in g ? B ; I d r a t h e r a t h o m e . A, s t a y B , t o s t a y C , s t a y i n g 五、 完型填空 ( 2 0 分) 阅读下面短文， 从短文后所给的A, B , C三个选项中选出能填人相应空白处的最佳选项， 并在答题纸上圈出该项。 D a v i d a n d X ia o y a n a r r i v e d a t t h e a i r p o r t i n g o o
26、 d t i m e . ( 2 6 ) c h e c k i n g i n a t t h e B A ( B r i t i s h A i r w a y s ) d e s k , t h e y h a d t h e i r b o a r d in g p a s s e s ( 2 7 ) ， p u t t h e i r b a g s ( 2 8 ) t h e X - r a y ma c h i n e a n d w e n t t h r o u g h t h e p a s s p o r t c o n t r o l( 2 9 )t h e i r w a y t o t h e d e
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