1、.浅谈交通运输行政执法文书的规范长治市交通运输综合行政执法处冯泽民摘要：本文通过阐述交通运输行政执法文书的重要性，分析文书制作过程中存在的问题，同时对文书制作与使用不规范的原因进行分析，并提出相应的政策建议。关键词：交通运输；行政执法；文书规范引言行政执法文书，是指国家行政机关或者法律、法规授权的组织或接受委托行使行政职能的组织，在行政管理活动中，制作的具有法律效力或法律意义的文件。在组织开展交通运输行政执法时，需要制作文书。对于交通运输管理部门及执法人员来说，交通运输行政执法文书作为具有法律效力或法律意义的文件，在履行交通运输行政执法监督检查工作活动中，需要严格按照程序要求进行制作。交通运输
2、行政执法工作最后都要体现在执法文书中。它既是记录行政执法机关履行行政执法职责、查处行政违法案件的资料凭证，也是体现行政执法原则，反映交通运输行政执法水平、质量的重要文书。交通运输部制定的交通运输行政执法文书制作规范，使交通运输行政执法案件水平有了一个新的提高，执法案件更加全面精细化，从而进一步促进交通运输行政执法工作向规范化迈进。1、交通运输行政执法文书的重要性1.1 制作的合法性。执法文书是行政执法活动的如实反映，执法人员从事执法活动，都需要用一定的文字凭证予以记载、反映。如立案调查、询问笔录、检查勘验、作出处罚决定、执法文书的送达等等，都应依据法律的规定，按照法定的程序，依法实施行政行为。
3、而所有的这些行政执法的办案活动，都是通过执法文书如实的记载、反映出来的。1.2 内容的规范性。执法文书是行政执法主体依法作出具体行政行为的体现。如对相对人的违法行为进行的处罚，是执法人员通过客观、公正、全面的调查取证，以事实为依据，以法律为准绳，依法作出的具体行政行为。而这些执法办案活动的每一个环节，必须依法制作执法文书，如对行政相对人的违法行为的询问、听取当事人陈述申辩、下达行政处罚决定书等，通过执法文书来反映行政机关依法作出具体行政行为的体现。 1.3 法律上的确定力。执法文书是保障行政执法主体在行政诉讼活动中履行举证责任的依据。行政诉讼法第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，
4、应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政机关在行政诉讼活动中处于被告地位，承担行政诉讼的举证责任。在诉讼过程中，法官对法律和相关证据的理解对判决起着重要作用，但作为行政机关在作出行政处罚决定之前，更要把行政执法文书做好、做细，因为一旦牵涉到复议和诉讼，这些文书都要作为证据提交，接收上级机关和法院的审查，稍有不慎都有被撤销具体行政行为和败诉之可能。1.4 执法文书的作用。执法文书在实施法律和法规交通运输活动及行为方面所体现的作用是十分广泛的。主要表现在如下几个方面：执法文书是实施法律的工具。这是执法文书的内容是国家法律与具体行政事务相结合的产物，是运用法律手段调整各种法律关系的记录
5、，它表现了法律适用的结果。执法文书作为实施法律的工具，起着不可忽视的作用。比如：行政处罚、监督检查等一系列行政执法活动，都必须依照法律规定的程序进行，每道程序又必须以相应的执法文书作为实施的前提。没有执法文书，行政执法就无法进行。法律文书质量的高低直接关系到法律能否有效执行，关系到国家、集体利益和当事人能否切实得到保障。执法文书是履行职责的凭证。执法文书是执法主体实施某种具体行为的凭证，这是执法文书的主要作用。执法机关为了表明实施法律行为的合法性，诸如查扣、处罚时必须出具相应的执法文书，这种执法文书就是表明执法主体行为的合法的凭证。行政执法是否依法进行，行政执法活动是否正确、合理，行政执法各个
6、环节是否相互衔接等，一般都需要由执法文书加以证明和反映。执法文书是执法活动的记录。执法文书使执法过程的跟踪和记录。它以文字的形式，全面、准确、如实地记载和保留行政执法活动的材料和证据，使交通运输行政执法机关保证行政执法事项处理公正、公平。以行政处罚为例，道路运输机关在办理行政违法案件的过程中，随着立案、调查取证、处罚决定、执行等程序的进行，先后制作使用相应的执法文书，记录了整个案件的全过程。随着时间的推移，该处罚程序结束，而执法文书却记录着实施该项行政处罚过程中所出现的各种情况。执法文书不仅对案件、事件的处理起着重要的作用，同时，由于执法文书具有静态、固态的特点，对行政执法活动的总结、纠错有着
7、重要的意义。1.5 语言表述的准确性。执法文书是衡量执法人员执法能力的主要依据，是对执法的行政行为的一个综合评价。执法文书是对执法人员的法律知识掌握的熟练程度，执法能力的高低，执法业务水平的强弱，语言文字功底的深浅，也是对交通运输行政执法人员基本执法技能和执法水平的检验。因此，我们要提高执法水平，要做到依法行政，文明执法，本人认为应从规范制作执法文书入手。2、执法文书的特征。2.1 法律性。执法文书是行政执法人员为履行职责或实现权利义务而制作的，行政执法职权的取得和行使都必须符合法律规定，行政行为准则、权利义务内容必须有法律的规定。因此，执法文书必须严格依照相关的程序法和实体法制作。执法文书按
8、其本质属性，既是一种适用法律的结果，也是一种法律事实，又是一种实施法律活动的静态表现形式。行政执法人员在制作文书时，应当根据一定的法律关系来确定使用何种文书，并按照特定的事实和法律的规定处理，这些都体现了执法文书的法律性。因此，无论从规范的角度还是从实用的角度来看都具有法律性。2.2 专业性。专业是根据社会的需求和科学之间的分工形成的。交通运输执法文书的专业性表现在它是交通运输执法范围内的特定法律文书，是由交通运输执法的特殊性决定的，它对执法文书的格式和内容有具体的要求，有别于其他行业的法律文书。3.3 实用性。研究和学习执法文书的目的是为了应用，为了在交通运输执法活动中更好地制作执法文书，表
9、达文书主体的主张和愿望。每一份执法文书都是有关特定权利义务主张的体现，是运用法律的有关规定处理和解决行政执法中的程序和实体问题的文件，执法文书的制作和表达的过程，充分体现了其实用性的一面。因此，执法文书是一种务实性的文书。3.4 综合性。执法文书是行政管理中的一种应用性文书，执法文书除以法律为依据外，同时又兼具其他学科领域的某些特点。执法文书必须以程序法和实体法作为核心，同时也必须借助语言学、逻辑学等学科领域的一些原理和方法。如果离开了语言文字表现的外在形式元素，法律的内容则无法表达或者无法正确表达其意愿。执法文书既具有法律的质的特点，同时又兼有语言学、文学学科的特点，制作执法文书时，应当充分
10、注意这些特点。3.5 非规范性。执法文书是非规范性文件，是相对于规范性文件而言的。执法文书只对特定的事件（案件）、特定的当事人具有效力，不具有普遍的约束力。当执法文书发生法律效力时，有关当事人必须严格遵守，否则，行政机关有权强制执行。3、交通运输行政执法文书制作基本原则3.1执法主体合法。文书制作主体必须具有交通运输执法主体资格，不具备交通运输执法主体资格的任何机关都不能制作交通执法文书。内部机构和委托组织不得以自己名义签署对外发生法律效力的交通执法文书。3.2被处罚主体合法。中华人民共和国行政处罚法第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反管理秩序的行为，应当给予行政处罚，依照本法由法律、法规
11、或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”。这就界定了处罚对象为公民、法人或为其他组织，处罚对象必须明确。3.3内容合法。必须有法律依据，对具体事项的判断、决定、要求和处分等内容，在性质上、程度上，必须符合交通运输有关法律法规的规定。3.4程序合法。制作交通运输执法文书的程序必须符合法律规定；按照法律、法规规定的程序制作，符合特定的形式、步骤、顺序和时间要求；执法程序合法。按照国家相关法律规定，在进行现场监督检查时，交通运输行政执法人员不得少于2人，应按规定着装，进行检查前出示执法证件，实施行政处罚时，告知管理相对人所享有的权利和义务。3.5手段合法。监督检查、记录、录像和拍照等在现场
12、公开进行，不得偷拍或伪造现场拍摄。4.交通运输行政执法文书制作基本要求4.1写作原则要求：遵循格式，写全事项；主旨鲜明，阐述精当；叙事清楚，材料真实；依法说理，折服有力；说明情况，简洁明晰，综合表达，叙议为主，行文章法，因文而忆，语言精确，朴实庄重。4.2理由要求：列举事实证据确凿；分析受理以法为据；据案引法，据法论理；前后照应，通领全文。4.3叙事的原则要求：写清事实的基本要素；关键情节具体叙述；因果关系交代清楚；争执焦点抓准记清；财物数量记叙确切；叙述事实平实有序；材料选择真实典型。4.4引证要求：引证法律要有针对性，针对案情引用外延较小，恰恰适合于本案的内容；引用法律凡有条款项的，应引到
13、条下的款或项；在不影响文字表述的情况下，尽可能引出法律的条文，但应注意条文文意的完整，不能断章取义；4.5语言要求：表意精确，解释单一；文字精练，言简意赅；文风朴实，格调庄重；语言规范，语句规整；褒贬恰切，爱憎分明；语言诸忌，竭力避免。4.6法律所规定的程序都有其特定的要求，是执法文书制作主体在具体行使权力时必须遵循的。各种不同的法律程序产生相应的执法文书，如调查取证程序产生了协助调查通知书，听证程序产生了听证公告、听证通知书等，因此，制作主体必须依照法定程序制作执法文书。各种执法文书都有其特定内容。而这一特定的内容都是由法律、法规、规章规定的，制作主体只有依照法律规定的内容制作执法文书，才能
14、制作出合法的文书。5、交通运输法律文书制作和管理规范化的意义。交通运输法律文书是具有法律效力的国家公文，文书制作是交通运输执法工作的重要内容，它的质量在一定程度上直接反映了该交通运输行政执法的工作水平，因此推进法律文书规范化对于交通运输工作创新发展具有重要的现实义。5.1、交通运输法律文书规范化是保障交通运输行政执法正确行使的需要。法律文书规范化的一个重要方面就是把作出决定的根据和理由公诸于众，这就使交通运输机关和执法人员不得不对自己的决定和意见进行充分的论证，并防止出现形式和内容的差错，从而正确运用法律赋予的职权。5.2、交通运输法律文书规范化是提高法律监督工作质量的需要。法律监督的各项具体
15、工作，尽管表现方式不同，但都包含着两个必不可少的环节，即作出判断和适用法律。法律文书规范化的一个重要方面是强化文书说理，只有根据充分的证据，经过缜密的思考，作出的判断才令人信服。5.3、交通运输法律文书规范化是增强法律监督有效性的需要。法律监督工作的效果在很大程度上依赖于监督对象的接受程度，监督对象的特殊性决定了交通运输机关的决定和意见要被相关机关和人员接受，就必须有规范的表现形式和充分的理由。5.4、交通运输法律文书规范化是促进诉讼和谐的需要。法律文书通过透明、公开的方式透彻、充分地说理，能增进当事人与交通运输机关之间的沟通与理解，提高当事人对事实和法律的认识，以理服人，和平息讼。在交通运输
16、机关履行法律监督的过程中，根据事实和法律，规范化的展示法律文书所决定的理由、依据，能够消除抵触情绪，促进办案机关之间的理解与合作，使法律监督得以顺畅实现。规范交通运输法律文书的制作与管理，提高其质量，是提高办案水平的重要环节，也是执法人员正确行使执法权，维护公平正义的必要前提。因此，各级交通运输机关都要提高对法律文书规范化的重视，使其质量越来越好，办案水平越来越高，法律监督能力越来越强。6、文书制作常见的问题6.1 违法事实描述不清。文书中对违法事实的描述不完整、不准确、不客观，表现在:描述过于简单。对违法事实的描述缺乏违法单位（人）名称、违法时间、地点、过程、后果、处罚主体混淆等基本要素。描
17、述使用结论性语言。对违法事实没有客观地描述，在没有对相对人行为进行违法确认前，使用结论性语言。如：无道路运输证从事道路运输的现场检查笔录中，没有描述相对人是否有道路运输经营许可证，是否正在进行经营性货物运输，而是结论性地表述：xxx无道路运输证从事运输。交通行政执法文书规范第八条：交通行政执法文书中“案由”填写为“当事人姓名（名称）涉嫌违法行为性质案”。有些记录通篇使用结论性语言，在案件没有审查前已经以行政管理者的角度先入为主，对行政管理相对人的行为进行宣判，形成权力的不对等。记录不全。对违法事实的记载不完整、不全面，有的在询问笔录中对有关违法事实询问不全。对提出问题要仔细推敲其中的要害，提问
18、时突出重点、层次分明、合乎逻辑、言简意赅。不要信口开河，要把握好节奏，让对方跟着你的思路走。调查笔录的措辞一定要明确、肯定，不能含含糊糊、模棱两可，不能用“ 大概 ”、“ 可能 ”、“ 据分析 ”之类的词语。有的没有告知当事人权利和义务。 6.2是证据反映不够充分。执法中，执法人员为收集证据做了大量辛苦、细致的工作，但在执法文书中，对可以定案定性的有关证据反映不够充分，表现在：收集证据的方法、过程、时限应符合法律的规定，有些文书忽视对证据收集过程的准确记载，在时限上颠倒，给证据收集的合法性留下疑问。对所收集到的证据本身特性未反映清楚。证明案件事实的证据应具有合法性、客观性、关联性，但一些执法文
19、书对证据的特性反映把握不够，与违法事实是否关联，在文书中反映不充分。有些执法文书对证据链松散、不严谨。在制作询问笔录时，出现答非所问，没有抓住案件要害，使整个案件证据不够充分。6.3处罚失当。从执法文书看，绝大多数行政处罚是严格依法实施的，作出的处罚决定都在有关法律、法规等规定的范围内。但个别案件在运用法条时，有些处罚不太恰当，从重从轻或减轻处罚未说明理由。执法人员在作出处罚时给予了从轻、减轻或从重处罚，但没有在文书中按照行政处罚法等法律、法规的规定说明从重、从轻或减轻处罚的法定理由，自由裁量执行不够严谨。6.4 法律条款项概念不清。有的执法人员对法律的条、款、项、目概念不清，甚至出现法条引用
20、错误的严重现象。比如有高位法的引用了低位法，有的牵强适用含有罚款内容的条文等。有极个别文书出现违法条款和处罚条款颠倒使用的严重问题。6.5 当事人的陈述、申辩的权利。在文书制作过程中，有的执法人员只注重处罚或略当事人的权利，造成程序上的失败。如当事人申请回避、放弃陈述、申辩权利的，当事人放弃申请书没有写明放弃的原因，不具备法律效力。6.6文字疏漏主要表现在：语言表述不规范、不准确。有些文书在描述时词不达意，甚至引起歧义。使用现场检查笔录未抓住细节特征，盲目对当事人行为或案件性质进行定性，如对超限超载行为不进行严格测量而是“目测”断定。错别字。在执法文书中存在着出现错别字、语法错误等问题，严重影
21、响文书制作质量。特别是在告知类、决定类文书中如出现错别字则是相当严重的问题，那样极有可能导致本次的行政处罚失去法律效力。少签代签。有些文书漏缺执法人员和相对人的签名。如有的在文字改动处，无执法人员及相对人签名或指印，有的执法人员在文书中存在代签的现象。漏填项。一些应填写的栏目出现漏缺，执法文书内容填写错误或不完整，丢字落项现象。如：执法文书的项目填写不完整，填写的相对人名称，未使用全称而使用简称，询问笔录空白处没有用斜线划去（或者注明以下空白），法制部门及领导不签署办案意见，这些看似一个小问题，但到了诉讼或复议程序当中都有可能影响最终结果。哪怕是一个字的误差，都有可能导致行政处罚无效，案件无法
22、执行。字迹潦草。执法文书的文字应讲究规范性和严肃性。有些执法人员书写时字迹潦草，模糊不清，不规范，难以辨认。文书制作必须使用蓝黑笔或黑色签字笔或钢笔填写，不能用铅笔或圆珠笔，做到字迹工整，条理清楚。执法文书日期填写混乱。日期是反应这一关系的最有利表现，稍不注意就会造成立案日期在审批或作出决定之后，送达文书回证的时间在文书制作时间之前等。如不按照执法顺序填写执法文书。例如：在执法检查中发现，随意更改执法程序，先对相对人进行执法活动，事后补充修改执法文书，严重违反执法程序。随意简化或不按规定使用执法文书。在日常活动中，有些执法人员不重视执法程序，凭感觉和经验办事，随意简化执法手续，文书适用不完整。
23、文书项目涂改，造成文书的瑕疵。按照交通行政执法文书制作规范的要求，对外使用的文书需要作出修改的，应重新制作；重新制作有困难的，在修改处加盖公章。但在实际工作中，一些执法人员按照自己意愿随意改动,文书记录确需要改动的，记录改动后应向当事人说明，当事人阅后紧贴该句签名或者盖章，保证现场文书的完整、清晰、规范。文书封面及装订不规范。没有严格按照文书制作规范要求进行规范，封面五花八门，装订存在金属物，页码编写不规范,案件文书归档顺序排列不正确，备考表没有立卷人、检查人签名。 7、文书制作与使用不规范的原因7.1 重视程度不够。个别执法单位没有充分认识到执法文书的重要作用，对执法人员要求不严，对执法人员
24、的培训教育不够，加之审核把关不严，只重视罚款收入，对执法文书的重要性缺乏必要的认识，造成执法文书缺陷。 7.2 依法行政观念不强。缺乏责任心，存在“重实体、轻程序”的思想，这直接影响着执法的质量。大部分执法人员认为这些年基本没有出现过行政复议和诉讼，造成一些执法人员存在侥幸心理和满不在乎的思想。 7.3 文字表达能力差。由于交通执法文书较多，有些执法人员对文书制作规范掌握不全面，不能够熟练掌握相关文书的制作要求。部分人员不注重提高语言文字表达能力，对语言文字学习的自觉性有待加强。 8、如何提高执法文书制作的质量8.1提高认识。目前基层执法文书制作存在诸多问题的一个重要原因，就是一些执法人员对执
25、法文书的重要性和必要性认识不够，偏重实际执法的操作，忽视文书的制作。只有执法人员充分认识到执法文书的重要性，才能重视和克服文书制作中的问题，从而提高文书制作水平。8.2加强培训。除了执法培训外，还要加强写作和逻辑方面的培训，没有良好的文字和逻辑基础就制作不出高质量的执法文书。安排执法人员参加进行有关知识的培训。严格按照交通运输部的要求开展执法人员的轮训工作，有针对性的进行培训。8.3严把审核。行政机关的法制部门应对案件卷宗进行审核，防止不当执法和违法执法的发生，是提高执法文书制作水平的重要举措。“审核”应从违法事实是否清楚、证据是否确实、引用法律条文是否准确、程序是否合法、处罚是否适当、文字是
26、否有疏漏等方面全面把关。8.4建立机制。各执法单位负责人对本部门的案卷文书，要经常进行案卷评查、对存在的问题及好的文书进行讲评。对单位的文书定期抽查，开展卷宗 “评比”等活动进行考评、通报，这有利于及时了解各单位的文书制作情况，及时发现问题，解决问题，相互学习相互提高，促进执法水平的总体提高。8.5 网上办案。在全市交通运输执法单位积极推进执法文书管理系统，实现通过网络制作执法文书，解决书写执法文书速度慢、书写错误的现象。既保证文书合法有效，又提高工作效率。8.6 严格考核。把正确使用和填写执法文书列入岗位责任制，建立完善执法案卷评查制度，严格考核，对执法人员能否正确使用相应的执法文书，进行严
27、格的考核，在一定程度上确保执法程序、文书使用的正确性、规范性。8.7 案卷评查。建立和健全行政执法案卷评查制度。行政执法案卷评查制度是行政机关的一种事后、内部行政执法监督制度。这一制度的本质是，通过对案卷的评比检查，反映并体现行政执法活动的过程、结果和执法水平、执法质量的高低，由此实现对行政执法的监督。建立这一制度的重要意义在于：有利于规范行政执法行为。案卷评查制度的建立，可以将动态的行政执法过程，通过文书的形式固定下来。案卷是文书的组合，通过对案卷的评查，可以再现行政执法活动过程，并检验该执法活动是否符合依法行政对执法活动的基本要求，即主体合法、证据确凿、适用法律正确、程序合法。这一制度客观
28、上具有很强的激励作用，通过增加行政执法行为透明度，督促行政执法人员以积极、审慎的态度，充分发挥主观能动性，严格依法行政，规范行政，以免事后陷入被追究责任的困境。强化了行政执法监督的力度。在现行的行政执法监督体制中，法制部门也承担着部分对行政执法行为进行监督的职能，组织或者参与对行政执法人员执法情况的监督检查，但由于其本身的地位所限，无法及时介入行政执法过程，也没有其他强制约束手段，导致监督手段单一、监督流于形式现象比较突出。而在行政执法案卷评查制度体制下，行政执法程序中所有的陈述记录和其他证据都已清晰地进入案卷，有据可查，有案可稽，法制部门通过对案卷的评查，对法律法规规章的实施情况进行检查，对
29、于确实存在的实体问题，可以启动行政执法监督程序，并通过对典型案例的重点剖析教育有关执法人员。行政执法案卷评查制度客观上丰富了监督手段，可以使监督工作实实在在地在执法活动基础之上进行，强化了执法监督的力度，避免流于形式。为行政复议应诉工作提供了便利。先取证、后裁决是行政程序的基本要求，也体现在行政诉讼法、行政复议法具体规定中。行政诉讼法第三十五条规定：在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。行政复议法第二十四条也要求：在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。因此一般情况下，作为行政执法过程的记录，行政执法案卷具有不可更改性和补救性特
30、征，行政应诉或复议中，在被告或被申请人承担举证责任的情况下，被告或被申请人只需移送行政执法案卷即可。从这个层面上说，完善的行政执法案卷评查制度，促进了案卷的及时归档，便利了司法对行政的监督，降低了审查的成本，提高了效率，体现了公正与效率的平衡。 综上所诉，执法文书的制作，是各种知识综合地运用。它不但需要精通的交通运输业务知识，全面地掌握有关案情的大量事实材料，而且还要熟悉各种执法文书的格式和制作要领，并且有熟练地驾驭语言文字的能力。因此，我们应重视执法文书的制作，与其等出现重大失误后亡羊补牢，不如未雨稠缪，防微杜渐，从现在做起，从点滴做起，加强学习，不断总结和改进，实实在在地把执法文书制作好，进一步全面提升长治市交通运输行政执法水平。 参考文献：【1】董凤鸾.浅谈商品条码行政执法文书制作【J】大众标准化2010（05）【2】邢建林.浅谈交通运输行政执法文书制作与使用存在的问题及解决途径
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