府学关系视域下欧洲高等教育治理模式变迁与政策话语转向.pdf

1、67Studies in Foreign EducationVol.501No.398第5 0 卷总第39 8 期No.8,2023外国教育研究2023年第8 期府学关系视域下欧洲高等教育治理模式变迁与政策话语转向马浚锋（福建师范大学教师教育学院，福建福州35 0 0 0 7)【摘要既不要高估发达国家高等教育治理经验的普适性，也不要高估自己过去的成功经验在未来的适用性，只有对国际高等教育治理实践的深刻认识，才能为高等教育治理体系、治理能力现代化建设提供借鉴。立足府学关系的视角，对欧洲各国高等教育治理的基本样态进行梳理后可以发现，蛊格鲁一撒克逊模式的妥协与调适，洪堡模式的集权化和拿破仑模式的分权

2、化意味着欧洲高等教育治理模式变迁的共同趋势是大学自治与政府主导在趋中靠拢中相互协调、互构。随着高等教育治理模式变迁，大学成为国家参与全球竞争的工具，推动全球高等教育新管理主义的泛化，民族治理传统下差异性的坚守与消解持续影响着政策话语。面对传统意义上的大学职能的更迭，找到适从府学关系重塑的治理模式、方式和结构，实现高等教育政策效应评估从“缺席”到“在场”，是欧洲高等教育治理面临的时代命题。【关键词欧洲；高等教育治理；府学关系；大学自治；政府干预；治理模式【中图分类号 G649.20【文献标识码】A【文章编号 10 0 6-7 46 9(2 0 2 3)0 8-0 0 6 7-17一、问题提出19

3、99年，博洛尼亚宣言（BolognaDeclaration)推动了欧洲高等教育质量保障政策的出台，参照美国第三方评估体系，加速了高等教育质量保障系统、标准的成型，开启了政府以外部政策影响高等教育治理的崭新篇章。于是，欧洲各国相继实施了众多旨在确保高等教育质量的政策举措、法规，并在外部政策与大学治理成效的广泛争议中不断修改调整和适应。如今，欧洲各国政府都在尝试着眼于大学治理的内部政策，着重于教学效果与科研产出、学业表现，以确保院校的学术质量。事实上，无论是大学外部治理还是内部治理，当政府通过财政杠杆撬动高等教育治理时，府学关系问题便首当其冲成为高等教育领域的“烫山芋”，欧洲各国政府“钟摆式”的高

4、等教育政【基金项目】国家社会科学基金管理学一般项目“大学治理能力提升的机构逻辑与机构再设计研究（项目编号：2 0 BGL232）。作者简介】马浚锋，福建师范大学教师教育学院讲师，教育学博士。68Vol.50alNo.398Studies in Foreign EducationNo.8,2023策改革也正是府学关系处理不当的直接映射。诺贝尔经济学奖得主埃里诺奥斯特罗姆(ElinorOstrom)曾指出，组织的社会效益表现受到政府行为的影响，其绩效受到集体规范的社会化和执行社会规范过程有效性的影响，即制度规范的合法化。然而，当涉及高等教育机构时，奥斯特罗姆却一反常态，强调大学是具有自治传统的组织

5、机构，市场规制和国家监管都不是自治组织管理中最有效的制度安排。2 奥斯特罗姆的这一观点告诉我们，高等教育可持续发展需要在两者(政府一学府)的博奔中保持平衡关系。在高等教育发展的历史长河中，高等教育事业一直被视为一种公共服务/集体利益，具有社会性，大学机构在维持国家的领导地位和责任感方面起着至关重要的作用，政府一学府（大学)的关系（简称“府学关系”)问题也一直是高等教育领域乃至公共管理领域关注和讨论的重要议题。府学关系是一对基本关系，具有复杂性、动态性特征一一自从人类社会建立起高等教育机构,并开始与统治阶级展开博奔时，就形塑着各种类型的府学关系。2 0 17 年，加州大学伯克利分校高等教育研究中

6、心（CenterforStudies in Higher Education,University of California,Berkeley)在对全球公立大学的116位领导者的访谈调查中指出，“如何协调政府和大学之间的关系，并回应社会需求”被评选为未来2 0 年高等教育的十大问题之一。3伴随着新公共管理运动的兴起，博洛尼亚进程后，欧洲各国政府不断调整其高等教育政策，以提高大学治理的效率（通过减少开支实现更多成就）和高等教育系统绩效（通过提高毕业率、降低学率，使大学更专注社会职能）。4 在这个过程中，欧洲高等教育治理改革的共同趋势是：国家或政府作为治理主体的角色、作用的不断增强，5 以及在设

7、计高等教育政策时遵循着各种不同的协调逻辑。“府”进“学”退的关系重塑使政府主导型高等教育治理模式成为主流，表现为政府角色开始全面介人、把控高等教育治理；其特征是旨在确保学术质量的国家政策在世界范围内动态扩散、蔓延，诸如通过财政激励措施，遵循经济逻辑追求绩效上的学术产出 6 、教学和研究成果，7 以学生贷款系统促进高等教育人学机会平等，【建立第三方高等教育质量认证机构，9 通过立法赋予大学更多自主权。10 可见，府学关系是考察欧洲高等教育治理的一条主线：府学关系不仅表征着高等教育治理的基本样态，而且府学关系的重塑也推动着高等教育治理模式的变迁，并通过不同类型的政策组合塑造着“府”与“学”的行动空

8、间。尽管大学是欧洲唯一一种基本形式、基本社会作用和功能都保持不变的机构，但是，博洛尼亚进程中“府”与“学”的妥协与取舍意味着欧洲高等教育体系正走向一种新的公共治理模式，面对新的高等教育治理挑战。一方面，强调政府监管的外部治理政策的有效性经常受到学者质疑，即它是否足以为受监管的大学提供充分的发展动力？另一方面，强调大学学术自主权的内部治理政策也经常遭到主张“联邦”式大学管理理念的学者抵制。以往的很多研究依托西方治理理论来分析中国高等教育，容易发现问题，觉察到各种各样的“扭曲”和“错配”，以为找到了一套“放之四海而皆准”的方法和规律，可以照搬欧洲高等教育治理模式，嫁接于中国高等教育治理，却造成高等

9、教育改革的“水69第5 0 卷总第39 8 期外国教育研究2023年第8 期土不服”。事实上，高等教育治理中往往既没有皆大欢喜的改革，也没有一无是处的扭曲。博洛尼亚进程后，“府”进“学”退的关系重塑极大改变了欧洲高等教育治理模式，如果不能理解府学关系重塑如何影响欧洲高等教育治理模式，欧洲高等教育政策话语是如何受高等教育治理模式变迁主导的，那么，我们便难以摸清欧洲高等教育治理问题的历史和现实根源，也难以获取高等教育治理体系、治理能力现代化建设的有益借鉴。同时，既不要高估发达国家高等教育治理经验的普适性，也不要高估自已过去的成功经验在未来的适用性；如果能够在府学关系的系统梳理中把握高等教育治理的基

10、本样态，探求府学关系的重塑对高等教育治理模式变迁的影响及其背后的政策话语转向，就能够通过对政策议题的分析，总结欧洲高等教育治理的特点与优势，反思现行治理模式对欧洲高等教育发展的影响与障碍，为高等教育治理的国际比较提供些许客观认识。二、府学关系重塑与高等教育治理模式变迁自中世纪大学兴建起，现代大学制度分别在欧洲各国的（政治、经济、历史、文化）“土壤”中生长出各具特色的高等教育治理模式，并伴随着其殖民活动在世界范围内传播。不同高等教育治理模式背后隐含的府学关系不同，大体可分为三种模式：以英国为代表的益格鲁-撒克逊模式(The Anglo-SaxonModel);以德国为代表的洪堡模式(The Hu

11、mboldtian Model);以法国为代表的拿破仑模式(The NapoleonicModel)。不同的高等教育治理模式为适应欧洲高等教育系统的内外部环境都在某种程度上不断地进行调整，在这个过程中，府学关系也在不断重塑中推动高等教育治理模式变迁，通过高等教育治理的基本样态表现出来。(一）益格鲁一撒克逊模式的妥协与调适以英国为代表的益格鲁-撒克逊模式的治理方式、结构在很大程度上源自牛津大学、剑桥大学的自治传统；与欧洲大陆国家相比，英国大学受国家控制的程度要小得多，仍然保留着大学自治传统-非职业传统。但当英国高等教育进人了大众化阶段后，社会各界对高等教育职能的态度开始发生转变，认为有必要将高等

12、教育系统与经济和社会生产联系在一起，并解决高等教育人学机会公平问题。此后的一段时期内，尽管大学做出了种种“社会化”努力，诸如设置更多的职业技能培训课程、推动校企合作等，力图使政府相信它是在为公共利益行事，但是，英国大学仍然受到越来越多的“不履行社会义务”的指控。1 于是，自撒切尔政府以来，高等教育治理理念受到以“绩效”为导向的新公共管理主义思潮的影响，中央政府进一步加强了对高等教育系统的管制，通过引人大学竞争机制，“变相”减少财政拨款，以提高高等教育市场化根据人才培养取向的不同，还可以进一步将益格鲁-撒克逊模式、洪堡模式、拿破仑模式称为个性发展模式(The Personality Model)

13、、研究模式(TheResearch Model)、职业训练模式(The TrainingModel)。参见:Chanphirun,S.Understanding the Concept of the Entrepreneurial University from the Per-spective of Higher Education ModelsJ.Higher Education,2014,68(6):891-908.70Vo1.501No.398Studies inForenEducationNo.8,2023程度。其中，高等教育基金委员会作为中介（第三方）机构在英国政府与大学之间起着“

14、缓冲器”的作用，承担着为英国大学提供财政资助的责任，改变了以往“二元”的府学关系，正式将政府、资助委员会、大学之间的关系置于一个截然不同的位置，奠定了21世纪英国高等教育治理的基本样态。20世纪8 0 年代末到9 0 年代初，英国的一系列高等教育管理体制机制改革赋予了政府介入、干预和控制高等教育的权力，以公权力推行高等教育人学公平、保持机构多样性，标志着政府与大学的关系发生了前所未有的转变，也预示着英国高等教育治理模式的变迁。这种新型府学关系所表征的高等教育治理模式以人力资本投资理论为逻辑起点，并服从于经济逻辑的政策话语体系，12 即政府不仅有权控制大学的职能活动范围，而且有权要求他们积极培训

15、从事社会生产活动的毕业生，使得大学作为独立自治系统的传统地位受到了严重影响。从19 8 8 年教育改革法（TheEducationRe-form Act1988）、2 0 0 3年高等教育的未来（TheFuture ofHigherEducation）白皮书到2017年高等教育科研法案（HigherEducationand Research Bil），英国政府实施了一系列高等教育政策，旨在对高等教育系统进行更严格的控制，强化高等教育事业的国家意志，以便根据更广泛的经济和社会目标对高等教育绩效进行问责。大学在政府“定义”的治理结构内运作，高等教育资助项目已经从传统的政府未指定用途的教育投资计划过

16、渡到根据教育产出、绩效表现而进行的有针对性、竞争性的资助，13 由独立或中介机构进行学术质量控制和监督，14 每五年进行一次研究评估工作。大学竞争机制和市场机制的引人加快了“弱政府强大学”向“强政府弱大学”的关系转变，迫使大学不得不根据市场环境和社会对高等教育服务需求的变化实现转型，回应多元权力主体的利益诉求，这些变化意味着益格鲁-撒克逊模式在府学关系的重塑中得以协调，15 即随着政府干预高等教育治理的权力扩张，以及高等教育市场化程度的加深，打破了大学不受外部环境干扰的学术自治传统，政府、高等教育拨款委员会等高等教育治理结构要素的加人，16 标志着英国三级（政府、资助委员会、大学)高等教育治理

17、体系的形成。（二）洪堡模式的集权化洪堡模式德国高等教育治理模式是19 世纪大学的理想模式，该模式遵循教育独立的大学研究使命已经影响了全世界的高等教育系统，17 使德国大学的声望在1900年达到了顶峰。直至2 0 世纪9 0 年代，德国作为一个发达国家，常因其高等教育体系的低人学率而受到经合组织(OECD)的批评，于是，政府提高了高等教育公共预算，承担了更多高等教育治理的角色。博洛尼亚进程以来，得益于高等教育公共财政资金投人的增长，德国实现了高等教育普及化。2 0 14-2 0 19 年间，联邦政府在高等教育方面的投资就增长了约33%，达到计划的10 8 亿欧元；同期，联邦政府在研发方面的支出增

18、加了约5 4亿欧元（约增长38%），达到2 0 19 年计划的19 6 亿欧元；德国高等教育在校学生数从2 0 0 5 年度的19 4万人增加到2 0 18 年度的2 8 6.8 万人，高等教育毛人学率从2 0 0 0 年的37.1%上升到2 0 15 年的5 8.2%。18 德国联邦政府全面介人高等教育治理过程使得府学关系得以重塑，曾经以独立科学研究和研究型教学为主导的德国古典71第5 0 卷总第39 8 期外国教育研究2023年第8 期大学的特征已被政治话语主导的政府干预所消解；知识和技术转让、继续教育和社会参与成为政治议题，大学“第三使命”在德国高等教育治理政策和学术话语中便受到了广泛关

19、注。以联邦政府为主导的高等教育治理模式打破了教授治校的大学自治传统，治理决策权由教授逐渐移交联邦政府，这种府学关系的转变促使德国高等教育治理模式变迁,并催生了高等教育治理方式的一系列连锁反应。一方面，由政府主导、政策驱动的高等教育治理模式确实推动了德国高等教育系统的顺畅运行，大学机构的办学活力不断增强，比如通过学术定期合同法（The AcademicFixed-Term Contract Act）防止大学不正当使用短期合同聘请学术人员，以改善职业生涯早期的研究人员的学术条件。另一方面，由于高等教育公共财政经费的持续增长，加上新公共管理主义下的绩效压力，催生了对高等教育绩效问责的要求，各类资助项

20、目开始基于经济绩效为大学设置了越来越严格的学术产出标准来确定其竞争力，进而确定其受资助资格。但是，基于投人-产出的量化指标而制定的不符合学术目标的激励措施并不总是能遵循大学发展规律，也并不总是能够客观反映教育教学和科学研究的复杂性。与此同时，德国大学的受资助资格认证过程的高度官僚化迫使大学为获取联邦政府的竞争性资助项目而被迫改组课程、组织和管理结构；高等教育财政预算经费的紧张也迫使联邦政府制定了新的学术标准、教学内容，许多职业技术课程、本科通识课程都在压缩培训时间、学习时间，结果是毕业生在劳动力市场上的雇主满意度下滑。19 总的来说，一系列财政资助项目在制度上巩固联邦政府、州政府与大学之间合作

21、基础并划分了“府”与“学”的权限范围，以集权的方式将大学“第三使命”带进德国高等教育治理体系。然而，德国政府全面介人高等教育治理后，国家官僚主义充斥着高等教育治理全过程，而大学管理者则受限于政府财政拨款，推动高等教育自治改革的自主性、手段和能力不足，仅剩的课程设置、教师选聘的学术自由也逐渐被消解。如大学“第三使命”（TheThird Mission)是指教学和研究之外的服务，大学应通过开设以实践为导向的课程，将教学、研究和创新相结合，为创造就业机会作出贡献，在各类教育培训中促进学生创造力、企业家精神，实现企业与大学、研究机构之间的伙伴关系。在德国高等教育话语体系中，大学“第三使命”也被称为高等

22、教育“双创新”。如今，德国所有应用科学大学都被称为“第三使命”大学，除了教学和应用研究之外，着重于将大学与民间社会联系起来，为当地社区带来创新，为社区居民提供职业培训。参见：Roessler,I.,et al.Welche Missionen haben Hochschulen?Third Mission als Leis-tung der Fachhochschulen fur die und mit der GesllschaftEB/0L.(2018-09-15)2021-03-03.http:/lwww.che.de/downloads/CHE_AP_182_Third_Mission

23、_an_Fachhochschulen.pdf.学术定期合同法于2 0 0 7 年首次出台，规定了德国公立高等教育和研究机构的学术人员定期雇用的条件，使高等教育和研究机构在定期合同方面具有一定程度的灵活性。联邦政府通过不断监视在德国学术体系中使用定期合同的不正当做法，以便尽早发现需要进行改革的情况。参见：Federal Ministry of Education and Research.Academic Fixed-Term Contract Act EB/OLJ.(2019-09-18)2021-03-03.https:/www.bmbf.de/en/academic-fixed-term

24、-contract-act-13334.html.72Studies inFoEducationoreNo.8,2023Vol.50alNo.398今，德国大学承担着高水平科学研究和培训新一代高素质人力资源的重要任务，提高高等教育人力资本投资、促进各阶层人口的高等教育机会均等以及扫除毕业生的劳动力市场障碍是德国保持经济活力、国际竞争力的有力保障，也是联邦政府驱动高等教育发展的政策核心。（三）拿破仑模式的分权化在以法国为代表的拿破仑模式中，高等教育是一个高度集权的系统，有着明显的“强”（政府）与“弱”（大学）之分，高等教育机构被视为公共实体，授权学生申请专业、获取学位和教育收益，学位或文凭是由国

25、家认可的，专业实践由政府组织和指导的专业委员会控制，这使得高等教育机构不可能在课程设计、员工招聘和组织结构方面拥有自治空间。2 0 法国高等教育的集权化在拿破仑帝国时期有了雏形，塑造了以政府为主导的高等教育治理的基本样态，并随着中央集权化的加剧深刻影响着高等教育结构，造成人才、资源和学校过度集中以及高等教育入学机会不平等。于是，2 0 世纪9 0年代，时任法国高等教育部长的利昂内尔若斯潘(Lionel Jospin)推行“契约主义政策”(Politicalique Contractuelle）进行高等教育治理改革，要求大学必须以5%10%的预算制定未来四年发展计划，并与政府签订合同，接受高等教

26、育国家评估委员会评估，试图以此扩大大学校长以及系主任的财务权力，2 1 借此重塑府学关系。合同制政策在很大程度上促进了市场机制的引入，从而扩大了大学治理的多元性。然而，尽管法国大学改革采取了新的面向市场的政策工具，但是，中央政府显然仍旧坚持其传统的“高等教育设计师”角色。直至博洛尼亚宣言提出“欧洲高等教育区”（EuropeanHigherEducation Area），建设欧洲大学评级体系，衡量各国高等教育和研究的地位与水平，并对公共政策施加压力。在全球化、高等教育国际竞争的外部压力下，促成法国高等教育治理模式的转型。可以认为，博洛尼亚进程不仅结束了法国高等教育系统的“内卷化”发展，而且改变了

27、高度集权化的结构内高等教育治理自上而下的强制性。2 与此同时，2 1世纪初，法国大学在世界大学排名的“滑铁卢”表现则加速了法国高等教育治理转型，其主要目的是提高高等教育的国际水平与竞争力。由此不难理解，2 1世纪初，法国新一轮高等教育治理改革的动力建立在欧洲一体化的国际高等教育竞争的基础之上，形成“法国高等教育系统的成功取决于法国大学的全球竞争力”的共识，而适度给予大学自治权又是提升法国大学竞争力的驱动因素。作为对高等教育治理国际化需求的回应，法国政府曾于2 0 0 7 年颁布了大学自由与责任法(Loi Relative aux Liberts et Responsabilites des U

28、niversits),旨在推行大学治理结构改革和大学合并、重组，在经费预算、人事管理等大学内部治理方面赋予大学更多自由度，邀请教学与科研人员代表、学生代表、企业代表成立大学理事会，探索大学进一步实现自治的可能性，这是府学关系从集权走向分权的重大转折点。2 0 10年，法国的“卓越大学计划”（InitiativedExcellence）颁布实施，计划投人7 7 亿欧元，通过机构合并的方式重组大学，打造5 10 所世界一流大学，改善法国大学全球排名不突出，综合性大学、高等专业学院与研究机构相互独立的现状，建立高等教育与科研集73第5 0 卷总第39 8 期外国教育研究2023年第8 期群。2 0

29、13年，法国政府出台并实施的高等教育和研究法则进一步推进大学的合并与重组，愈发强化高等教育和科学研究的深度融合。总的来说，法国高等教育治理体系正在慢慢地增加对社会发展和经济需要的适应性，府学关系由政府单一集权管制转向多元治理主体的协调合作，推动高等教育治理模式开始强调大学自治，在提高了大学治理的灵活性和简便性的同时，也使法国高等教育治理过程展现更大的活力。一方面，在尊重大学历史传统并保持独立自治的前提下，通过各种类型高等教育机构的合并与重组克服了原有高等教育结构的分散性，为创建具有全球竞争力的法国大学机构奠定了基础。另一方面，通过高等教育和研究法驱动高等教育、科研创新，制定国家高等教育战略（S

30、tratgie Nationalepour lEnseignement Superieur，简称StraNES)、学生指导与成功法(Loi ORE：l o r i e n-tation et la russitedes tudiants）等政策，旨在为具有社会意义的教育计划和研究项目提供资金，以推进高等教育公平高等教育民主化，减少知识方面的不平等，以及提高学生学习成功率。三、府学关系重塑与高等教育治理政策话语转向对欧洲高等教育治理的基本样态进行梳理后，可以发现，隐含在府学关系背后的欧洲各国高等教育治理模式变迁的共同趋势是：以往具有大学自治传统的国家，现在该法案投入超6 5 亿欧元用于法国高等教

31、育、科学研究和创新水平的提高，主要目标包括四方面。（1)为促进学生的跨学科、专业融合能力，提高应届毕业生的职业胜任力，2 0 2 0-2 0 2 1学年和2021-2022学年，高等教育机构将再创造3万个名额，为学生提供专业实践机会。（2)加强远程学习能力，为学生提供数字服务。（3)加强国家担保助学贷款制度，资助2 8 岁以下的学子完成学业；2 0 2 1年和2 0 2 2 年，政府担保的学生贷款额度增加了5 倍。（4)2 0 2 0 年底，以13亿欧元推动了一千多个基础设施改造项目，这笔特殊经费将有助于校园、研究机构和学生宿舍等建筑内的基础设施修。为了成功实施国家高等教育战略，法国政府将不得

32、不在科学研究方面增加支出，2 0 17 年的预算已经增加8.5 亿欧元。预计还将投入7.8 5 亿欧元吸引科研人员，提供人才补助金（每年135 0 0 欧元研究补助金），通过落实支出责任，增加研究基础设施等资源投入，改善科研人员的学术环境，助其职业发展。同时，针对高等教育规模扩张（预计在10 年内增加33.5 万至7 3.5 万名学生），法国政府将增加高等教育预算（15 5 0 30 0 0 万欧元之间），用于教学方式的数字化转型，提高高等教育质量。2 0 2 0 年法国高等教育、研究和创新状况（EtatdeIEnseignement Superieur，d e l a R e c h e r

33、 c h eetdeIInnovation，简称EESRI)年度报告显示：19 9 0 年，中层管理人员的子弟中，5 5.6%的子弟接受高等教育，工人或雇员的子弟仅有2 9.1%接受高等教育；2 0 2 0 年，中层管理人员的子弟中，7 5.3%的子弟接受高等教育，而工人或雇员的子弟接受高等教育的比例为45.4%。EESR I指出，法国高等教育的民主化、普及化进程继续受到社会各界的青睐。其中，2 0 18 年，2534岁的人口中46.9%接受了高等教育，而在2 5 6 4岁的人口中，这一比例为36.9%。2 0 15 年高等教育在校学生2 5 0 万人，是19 6 0 年的8 倍；2 0 年内

34、高等教育毕业生（2 5 34岁）比例提高2 倍，19 9 1年为2 0.0 8%，2 0 0 2 为36.5 0%，2 0 14为44.7 3%。然而，只有不到一半的学生在3年、4年或5 年内获得学士学位，高等教育毕业率受到学生学术背景的强烈影响。74Vo1.50alNo.398Studies in Foreiign EducationNo.8,2023开始强调政府干预；以往强调政府干预的国家，现在开始给予大学适当自治权；大学自治与政府主导在趋中靠拢中相互协调、互构。在高等教育治理模式变迁过程中,府学关系也得以重塑，并表征于高等教育治理的政策话语转向。（一）大学成为国家参与全球竞争的工具博洛尼

35、亚进程使欧洲各国的竞争场域转向经济和文化竞争，最终以高等教育竞争为落脚点。高等教育竞争包括全国性竞争和全球性竞争，以研究型大学为竞争载体，2 3 围绕高等教育资源展开。前者表现为精英大学通过“身份”塑造，促成资源获取的排他主义；后者则将竞争范围进一步扩大，其竞争动力源于国际高等教育市场的争夺，竞争结果取决于创新性研究能力。本文语境下的高等教育全球性竞争是指，博洛尼亚进程推动了欧洲“大学地图”项目、“多维度大学排名”项目、“欧洲高等教育注册”、“欧洲大学科研评估”以及“高等教育学习成果评价”项目的开发和使用，使大学机构之间的竞争越来越激烈，引发了各国关于世界大学排名、研究水平排名、论文发表和引用

36、量指标以及学习成果等衡量指标的国际竞争。2 4 来自欧盟统计局的调查数据显示，大学参与国际竞争、合作与知识创新存在高度相关，且具有统计学意义的显著性水平。2 5 当创新成为国际竞争的主战场，大学自然而然成为国家参与全球竞争的工具，倒逼着政府主导、政策驱动高等教育治理。于是，欧盟多国政府通过增加高等教育资金投人，促进了国内精英大学群体的形成，以改善大学排名不佳的现状，提高大学系统的国际竞争力。例如，2 0 0 7-2 0 11年，瓦莱丽佩塞斯（ValeriePcresse)担任法国教育部部长期间，通过佩塞斯法案（LoiPcresse）强调，国家高等教育系统发展的成功直接取决于法国大学竞争力的提高

37、，以及它们在世界大学排名中的参与。同时，该法案指出，法国至少有两个高等教育机构应身世界排名前2 0 的大学之列，至少有10 所大学进人世界排名前10 0 位。2 0 12 年以来，德国先后确定了11所“精英”大学的建设名单和建设方案，并依据“精英”大学建设方案对这11所大学拨款2 7 亿欧元，用于提高德国大学在国际科学和教育环境中的竞争力。欧洲各国高等教育治理政策的优先事项已开始越来越多地采取政府鼓励大学与区域企业合作的形式开展，如英国政府通过加强大学与当地社区之间的密切联系，促使大学机构转变为撬动区域经济转型发展的最重要杠杆。自2 0 16 年起，欧洲各国政府陆续启动新一轮的大学前沿研究资助

38、政策，长期而言，这些政策的主要目标是增强国家高等教育的国际竞争力和知名度，旨在促进科学研究的科学卓越，提高大学的知名度，并鼓励科学体系中的利益相关者之间建立更紧密的联系与合作。例如，德国将对大学前沿研究的资助计划与对高等教育系统的长期战略投资政策相结合，启动了大学卓越战略，建设卓越学科群、大学群，加强了产学研的深度合作，使德国大学与世界各地大学之间的联系日益紧密。随后，欧洲其他国家也纷纷实施了本国的“大学卓越战略”，企图通过提高大学的国际知名度，试图在高等教育市场的全球竞争中抢占先机。当全球性竞争的领域在相互联系的世界范围内扩大、加深和加速，大学成为国家参与高等教育全球竞争的工具。2 6 大学

39、参与全球竞争的程度、深度因国家而异，不同752023年第8 期第5 0 卷总第39 8 期外国教育研究国家与各大学机构之间的全球竞争有时是双向的，有时是单向的，并通过不同的国家和地区的高等教育治理政策表征出来。例如，在博洛尼亚进程改革的影响传播和转移过程中，非官方签署国也逐渐通过高等教育政策实施“卓越大学项目 加人竞争，2 7 诸如韩国（2 0 0 6-2 0 0 7 年）、印度（2 0 0 8-2 0 10 年）和俄罗斯（2 0 12-2 0 14年）分别实施高等教育国际化战略，再如“俄罗斯学术卓越计划”（高等教育“5 10 0 战略），旨在到2020年将俄罗斯的五所国内一流大学推向世界大学

40、排名前10 0 名，2 8 并构成了俄罗斯高等教育政策卓越水平的整体概念，即强调大学竞争是成就卓越高等教育事业的驱动力。2 9（二）全球高等教育新管理主义的泛化20世纪末2 1世纪初兴起的以绩效为核心再造政府的新公共管理运动将问责制推向高等教育领域，围绕高等教育投人、产出的经济绩效问题成为公共政策评估的度量尺度。与此同时，全球化为世界各国创造了一个新的竞争环境，对各国政府的高等教育战略政策产生了深刻影响，高等教育财政投入的增加倒逼着政府对大学施加越来越大的绩效压力。2 0 2 0 年欧洲高等教育区：博洛尼亚进程执行报告（The EuropeanHigher Education Area in

41、2020:Bologna Process Implementation Report)显示,2 0 0 4-2 0 16年，在欧洲高等教育区内，各国政府的高等教育公共支出占GDP的比重均呈现增长趋势，就2 0 16 年来讲，挪威高等教育公共支出占GDP的比重为2.1%，位居全球前列。再者，瑞典（1.9%）、芬兰（1.8%）、奥地利（1.8%）、荷兰（1.8%）、土耳其（1.8%）、英国（1.4%）、德国（1.3%）、法国（1.2%）都出现一定幅度的增长，其他国家如冰岛、马耳他、比利时、爱沙尼亚等，高等教育公共支出占GDP的比重较2 0 0 4年也都有明显增长。30 1具体来说，2 0 12-2

42、 0 17 年英国、法国、德国、意大利、瑞典等欧洲五国高等教育一般性公共支出数额均呈现增长态势，尽管政府高等教育一般性公共支出占国内高等教育总支出的比重出现小幅度下滑，但是，高等教育公共财政支出仍然占有较大份额（参见表1）。例如，2 0 12 年，德国高等教育一般性公共支出为35 2 6 4百万欧元，到2 0 17 年，该支出已增长到40 6 16.4百万欧元；德国、瑞典政府高等教育一般性公共支出占国内高等教育总支出的比重仍然保持8 0%的水平，意大利、法国分别在6 0%、7 0%以上；即便是以高等教育市场化为特征的英国，其政府高等教育一般性公共支出占国内高等教育总支出的比重也在5 0%以上。

43、当大学成为国家参与全球竞争的工具，当高等教育国际化成为政策目标，意味着政府承担越来越多的高等教育财政支出责任，而全球高等教育新管理主义浪潮下的问责制盛行又倒逼政府基于财政支出进行高等教育治理绩效问责。如同欧盟高等教育和职业培训战略框架明确提出“高质高效的高等教育”（Effective and Efficient High-erEducation)政策目标，强调高等教育系统作为经济增长的“发动机”，高等教育的公共支出应保证持续增长。同时，充足经费投人也就意味着高等教育系统需要面临更灵活的治理制度和更透明的预算安排、执行报告以及质量评估的挑战，以平衡大学的自主权与学术绩效责任。31 欧盟高等教育新

44、议程还讨论了充分和有效部署的人力和财力以及绩效奖惩制度的必要性，将新自由管理主义引入大学教师管理，要求其以最76Vol.50alNo.398Studies in Foreign EducationNo.8,2023表12 0 12-2 0 17 年欧洲五国高等教育一般性公共支出（单位：百万欧元）英国法国德国意大利瑞典年份支出占比支出占比支出占比支出占比支出占比201227 977.256.34%25802.476.62%35264.082.67%12.691.362.46%8194.088.88%201328815.326290.475.81%35791.582.09%13075.163.26

45、%8549.789.08%201429 287.148.94%26785.175.66%37.360.482.29%12.944.962.22%8 399.188.60%201534870.347.22%27 377.976.24%38 016.281.56%12.542.067.17%8 447.3/201634.278.827321.539421.581.85%12.370.066.67%8 556.382.29%201732.995.228174.240616.481.78%13052.667.58%8616.482.63%注：表中“占比”一列表示政府高等教育一般性公共支出占国内高等教育

46、总支出的比重。资料来源：本表由笔者根据欧盟统计局关于各成员国教育支出的统计数据整理绘制。大化教学和科研产出的方式管理学术人员的工作量。以法国为例，新财政法组织法(La Loi Organique Relative Aux Lois deFinances）明确提出创立绩效型公共预算体系，各大学机构就发展蓝图都需要与政府签订一份多年合同，合同契约制在一定程度上保证了政府根据绩效表现对大学机构或公共研究机构进行资助的合理性，以监管大学机构的学术活动、科研目标和利益攸关方的承诺得以实现。与此同时，各高等教育机构应每两年至少报告一次履行其承诺和实现合同中规定的目标的情况，合同的执行须经评估,政府将考虑评

47、估结果,以确定后续对高等教育机构的财政安排。32 整体来说，在欧洲高等教育一体化进程中，各国政府高等教育治理政策导向的一个明显趋势是：通过建立国家大学资助机构或委员会，以投人一产出为导向配置大学的公共经费，并评估、考核高等教育机构的教学质量和研究绩效，亦即全球高等教育新管理主义的泛化。它同时也带动了有关高等教育治理绩效表现的研究开展，主要围绕高等教育质量保障、研究创新评估、扩大高等教育入学率、流动性等议题展开。3西尼德奥康纳（SinadOConnor）评估了爱尔兰政府鼓励学生流动和吸引高技能人力资本来实现经济复苏的高等教育国际化举措的成效，认为爱尔兰政府的大学招生政策嵌人具有包容性，能够更广泛

48、地体现移民的融合，但却无法识别学生群体的多样性。34 而由于政策目标的模糊性，丹麦政府针对高等教育数字化转型的政策执行方式和落实情况都难以有效融合在一起，并未将国家高等教育数字化政策框架制度化。31为提高教学质量、科研产出效率而引人的创新绩效评估意味着高等教育治理政策话语转向新管理主义治理理念，一方面，这种全球高等教育新管理主义现象将政府资助与研究绩效挂钩，形成的外部驱动力有利于追求研究卓越；另一方面，它却无法为高等教育机构追求研究卓越提供内部驱动力。36 客观地讲，尽管政府有“合理的问责需求”，但大学也仍需保留着“与问责相一致的最大自治需求”。新管理主义大潮下的高等教育治理并非意味着经济逻辑

49、能够不加制约地僧越大学本身的教育逻辑，研究者应对两者如何让步与达成一定程度共识的问题作“冷思考”（三）民族治理传统下差异性的坚守与消解在博洛尼亚进程中，大多数成员国对大学机构进行高等教育欧洲化时，不仅保留77第5 0 卷总第39 8 期外国教育研究2023年第8 期着本国高等教育历史传统特征，而且，在此基础上最大程度地改进了高等教育质量保障标准，并认为全球化本身只是实现国家利益的手段之一。因此，对欧洲各国高等教育治理历史进程的研究不仅需要考虑博洛尼亚进程的“全球性”，而且需要考虑到民族治理传统，亦即高等教育治理的“本土性”，表现为政府主导高等教育治理的独特性、差异性，在形塑府学关系的同时，也带

50、动政策话语转向。那么，高等教育治理有可能陷人“政府悖论”中，也就是说，政府在推进大学治理制度改革、加强法制建设时，政策话语往往会受民族治理传统影响，相关政策存在对传统治理方式的路径依赖，可能反过来阻碍高等教育治理改革的推进。大量研究也已表明民族治理传统影响高等教育治理的政策话语。伊瓦尔布莱克利(Ivar Bleiklie)和斯特芬兰格(Stefan Lange)的一系列研究分析了博洛尼亚进程后德国、挪威等国的高等教育治理改革，通过梳理中央政府领导下的治理目标、制度特征与高等教育机构的组织结构和治理结构方面的变化后发现，尽管德国和挪威的大学都具有洪堡模式的学术自由传统，然而，德国大学比挪威的大学