府学关系视域下欧洲高等教育治理模式变迁与政策话语转向.pdf
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1、67Studies in Foreign EducationVol.501No.398第5 0 卷总第39 8 期No.8,2023外国教育研究2023年第8 期府学关系视域下欧洲高等教育治理模式变迁与政策话语转向马浚锋(福建师范大学教师教育学院,福建福州35 0 0 0 7)【摘要既不要高估发达国家高等教育治理经验的普适性,也不要高估自己过去的成功经验在未来的适用性,只有对国际高等教育治理实践的深刻认识,才能为高等教育治理体系、治理能力现代化建设提供借鉴。立足府学关系的视角,对欧洲各国高等教育治理的基本样态进行梳理后可以发现,蛊格鲁一撒克逊模式的妥协与调适,洪堡模式的集权化和拿破仑模式的分权
2、化意味着欧洲高等教育治理模式变迁的共同趋势是大学自治与政府主导在趋中靠拢中相互协调、互构。随着高等教育治理模式变迁,大学成为国家参与全球竞争的工具,推动全球高等教育新管理主义的泛化,民族治理传统下差异性的坚守与消解持续影响着政策话语。面对传统意义上的大学职能的更迭,找到适从府学关系重塑的治理模式、方式和结构,实现高等教育政策效应评估从“缺席”到“在场”,是欧洲高等教育治理面临的时代命题。【关键词欧洲;高等教育治理;府学关系;大学自治;政府干预;治理模式【中图分类号 G649.20【文献标识码】A【文章编号 10 0 6-7 46 9(2 0 2 3)0 8-0 0 6 7-17一、问题提出19
3、99年,博洛尼亚宣言(BolognaDeclaration)推动了欧洲高等教育质量保障政策的出台,参照美国第三方评估体系,加速了高等教育质量保障系统、标准的成型,开启了政府以外部政策影响高等教育治理的崭新篇章。于是,欧洲各国相继实施了众多旨在确保高等教育质量的政策举措、法规,并在外部政策与大学治理成效的广泛争议中不断修改调整和适应。如今,欧洲各国政府都在尝试着眼于大学治理的内部政策,着重于教学效果与科研产出、学业表现,以确保院校的学术质量。事实上,无论是大学外部治理还是内部治理,当政府通过财政杠杆撬动高等教育治理时,府学关系问题便首当其冲成为高等教育领域的“烫山芋”,欧洲各国政府“钟摆式”的高
4、等教育政【基金项目】国家社会科学基金管理学一般项目“大学治理能力提升的机构逻辑与机构再设计研究(项目编号:2 0 BGL232)。作者简介】马浚锋,福建师范大学教师教育学院讲师,教育学博士。68Vol.50alNo.398Studies in Foreign EducationNo.8,2023策改革也正是府学关系处理不当的直接映射。诺贝尔经济学奖得主埃里诺奥斯特罗姆(ElinorOstrom)曾指出,组织的社会效益表现受到政府行为的影响,其绩效受到集体规范的社会化和执行社会规范过程有效性的影响,即制度规范的合法化。然而,当涉及高等教育机构时,奥斯特罗姆却一反常态,强调大学是具有自治传统的组织
5、机构,市场规制和国家监管都不是自治组织管理中最有效的制度安排。2 奥斯特罗姆的这一观点告诉我们,高等教育可持续发展需要在两者(政府一学府)的博奔中保持平衡关系。在高等教育发展的历史长河中,高等教育事业一直被视为一种公共服务/集体利益,具有社会性,大学机构在维持国家的领导地位和责任感方面起着至关重要的作用,政府一学府(大学)的关系(简称“府学关系”)问题也一直是高等教育领域乃至公共管理领域关注和讨论的重要议题。府学关系是一对基本关系,具有复杂性、动态性特征一一自从人类社会建立起高等教育机构,并开始与统治阶级展开博奔时,就形塑着各种类型的府学关系。2 0 17 年,加州大学伯克利分校高等教育研究中
6、心(CenterforStudies in Higher Education,University of California,Berkeley)在对全球公立大学的116位领导者的访谈调查中指出,“如何协调政府和大学之间的关系,并回应社会需求”被评选为未来2 0 年高等教育的十大问题之一。3伴随着新公共管理运动的兴起,博洛尼亚进程后,欧洲各国政府不断调整其高等教育政策,以提高大学治理的效率(通过减少开支实现更多成就)和高等教育系统绩效(通过提高毕业率、降低学率,使大学更专注社会职能)。4 在这个过程中,欧洲高等教育治理改革的共同趋势是:国家或政府作为治理主体的角色、作用的不断增强,5 以及在设
7、计高等教育政策时遵循着各种不同的协调逻辑。“府”进“学”退的关系重塑使政府主导型高等教育治理模式成为主流,表现为政府角色开始全面介人、把控高等教育治理;其特征是旨在确保学术质量的国家政策在世界范围内动态扩散、蔓延,诸如通过财政激励措施,遵循经济逻辑追求绩效上的学术产出 6 、教学和研究成果,7 以学生贷款系统促进高等教育人学机会平等,【建立第三方高等教育质量认证机构,9 通过立法赋予大学更多自主权。10 可见,府学关系是考察欧洲高等教育治理的一条主线:府学关系不仅表征着高等教育治理的基本样态,而且府学关系的重塑也推动着高等教育治理模式的变迁,并通过不同类型的政策组合塑造着“府”与“学”的行动空
8、间。尽管大学是欧洲唯一一种基本形式、基本社会作用和功能都保持不变的机构,但是,博洛尼亚进程中“府”与“学”的妥协与取舍意味着欧洲高等教育体系正走向一种新的公共治理模式,面对新的高等教育治理挑战。一方面,强调政府监管的外部治理政策的有效性经常受到学者质疑,即它是否足以为受监管的大学提供充分的发展动力?另一方面,强调大学学术自主权的内部治理政策也经常遭到主张“联邦”式大学管理理念的学者抵制。以往的很多研究依托西方治理理论来分析中国高等教育,容易发现问题,觉察到各种各样的“扭曲”和“错配”,以为找到了一套“放之四海而皆准”的方法和规律,可以照搬欧洲高等教育治理模式,嫁接于中国高等教育治理,却造成高等
9、教育改革的“水69第5 0 卷总第39 8 期外国教育研究2023年第8 期土不服”。事实上,高等教育治理中往往既没有皆大欢喜的改革,也没有一无是处的扭曲。博洛尼亚进程后,“府”进“学”退的关系重塑极大改变了欧洲高等教育治理模式,如果不能理解府学关系重塑如何影响欧洲高等教育治理模式,欧洲高等教育政策话语是如何受高等教育治理模式变迁主导的,那么,我们便难以摸清欧洲高等教育治理问题的历史和现实根源,也难以获取高等教育治理体系、治理能力现代化建设的有益借鉴。同时,既不要高估发达国家高等教育治理经验的普适性,也不要高估自已过去的成功经验在未来的适用性;如果能够在府学关系的系统梳理中把握高等教育治理的基
10、本样态,探求府学关系的重塑对高等教育治理模式变迁的影响及其背后的政策话语转向,就能够通过对政策议题的分析,总结欧洲高等教育治理的特点与优势,反思现行治理模式对欧洲高等教育发展的影响与障碍,为高等教育治理的国际比较提供些许客观认识。二、府学关系重塑与高等教育治理模式变迁自中世纪大学兴建起,现代大学制度分别在欧洲各国的(政治、经济、历史、文化)“土壤”中生长出各具特色的高等教育治理模式,并伴随着其殖民活动在世界范围内传播。不同高等教育治理模式背后隐含的府学关系不同,大体可分为三种模式:以英国为代表的益格鲁-撒克逊模式(The Anglo-SaxonModel);以德国为代表的洪堡模式(The Hu
11、mboldtian Model);以法国为代表的拿破仑模式(The NapoleonicModel)。不同的高等教育治理模式为适应欧洲高等教育系统的内外部环境都在某种程度上不断地进行调整,在这个过程中,府学关系也在不断重塑中推动高等教育治理模式变迁,通过高等教育治理的基本样态表现出来。(一)益格鲁一撒克逊模式的妥协与调适以英国为代表的益格鲁-撒克逊模式的治理方式、结构在很大程度上源自牛津大学、剑桥大学的自治传统;与欧洲大陆国家相比,英国大学受国家控制的程度要小得多,仍然保留着大学自治传统-非职业传统。但当英国高等教育进人了大众化阶段后,社会各界对高等教育职能的态度开始发生转变,认为有必要将高等
12、教育系统与经济和社会生产联系在一起,并解决高等教育人学机会公平问题。此后的一段时期内,尽管大学做出了种种“社会化”努力,诸如设置更多的职业技能培训课程、推动校企合作等,力图使政府相信它是在为公共利益行事,但是,英国大学仍然受到越来越多的“不履行社会义务”的指控。1 于是,自撒切尔政府以来,高等教育治理理念受到以“绩效”为导向的新公共管理主义思潮的影响,中央政府进一步加强了对高等教育系统的管制,通过引人大学竞争机制,“变相”减少财政拨款,以提高高等教育市场化根据人才培养取向的不同,还可以进一步将益格鲁-撒克逊模式、洪堡模式、拿破仑模式称为个性发展模式(The Personality Model)
13、、研究模式(TheResearch Model)、职业训练模式(The TrainingModel)。参见:Chanphirun,S.Understanding the Concept of the Entrepreneurial University from the Per-spective of Higher Education ModelsJ.Higher Education,2014,68(6):891-908.70Vo1.501No.398Studies inForenEducationNo.8,2023程度。其中,高等教育基金委员会作为中介(第三方)机构在英国政府与大学之间起着“
14、缓冲器”的作用,承担着为英国大学提供财政资助的责任,改变了以往“二元”的府学关系,正式将政府、资助委员会、大学之间的关系置于一个截然不同的位置,奠定了21世纪英国高等教育治理的基本样态。20世纪8 0 年代末到9 0 年代初,英国的一系列高等教育管理体制机制改革赋予了政府介入、干预和控制高等教育的权力,以公权力推行高等教育人学公平、保持机构多样性,标志着政府与大学的关系发生了前所未有的转变,也预示着英国高等教育治理模式的变迁。这种新型府学关系所表征的高等教育治理模式以人力资本投资理论为逻辑起点,并服从于经济逻辑的政策话语体系,12 即政府不仅有权控制大学的职能活动范围,而且有权要求他们积极培训
15、从事社会生产活动的毕业生,使得大学作为独立自治系统的传统地位受到了严重影响。从19 8 8 年教育改革法(TheEducationRe-form Act1988)、2 0 0 3年高等教育的未来(TheFuture ofHigherEducation)白皮书到2017年高等教育科研法案(HigherEducationand Research Bil),英国政府实施了一系列高等教育政策,旨在对高等教育系统进行更严格的控制,强化高等教育事业的国家意志,以便根据更广泛的经济和社会目标对高等教育绩效进行问责。大学在政府“定义”的治理结构内运作,高等教育资助项目已经从传统的政府未指定用途的教育投资计划过
16、渡到根据教育产出、绩效表现而进行的有针对性、竞争性的资助,13 由独立或中介机构进行学术质量控制和监督,14 每五年进行一次研究评估工作。大学竞争机制和市场机制的引人加快了“弱政府强大学”向“强政府弱大学”的关系转变,迫使大学不得不根据市场环境和社会对高等教育服务需求的变化实现转型,回应多元权力主体的利益诉求,这些变化意味着益格鲁-撒克逊模式在府学关系的重塑中得以协调,15 即随着政府干预高等教育治理的权力扩张,以及高等教育市场化程度的加深,打破了大学不受外部环境干扰的学术自治传统,政府、高等教育拨款委员会等高等教育治理结构要素的加人,16 标志着英国三级(政府、资助委员会、大学)高等教育治理
17、体系的形成。(二)洪堡模式的集权化洪堡模式德国高等教育治理模式是19 世纪大学的理想模式,该模式遵循教育独立的大学研究使命已经影响了全世界的高等教育系统,17 使德国大学的声望在1900年达到了顶峰。直至2 0 世纪9 0 年代,德国作为一个发达国家,常因其高等教育体系的低人学率而受到经合组织(OECD)的批评,于是,政府提高了高等教育公共预算,承担了更多高等教育治理的角色。博洛尼亚进程以来,得益于高等教育公共财政资金投人的增长,德国实现了高等教育普及化。2 0 14-2 0 19 年间,联邦政府在高等教育方面的投资就增长了约33%,达到计划的10 8 亿欧元;同期,联邦政府在研发方面的支出增
18、加了约5 4亿欧元(约增长38%),达到2 0 19 年计划的19 6 亿欧元;德国高等教育在校学生数从2 0 0 5 年度的19 4万人增加到2 0 18 年度的2 8 6.8 万人,高等教育毛人学率从2 0 0 0 年的37.1%上升到2 0 15 年的5 8.2%。18 德国联邦政府全面介人高等教育治理过程使得府学关系得以重塑,曾经以独立科学研究和研究型教学为主导的德国古典71第5 0 卷总第39 8 期外国教育研究2023年第8 期大学的特征已被政治话语主导的政府干预所消解;知识和技术转让、继续教育和社会参与成为政治议题,大学“第三使命”在德国高等教育治理政策和学术话语中便受到了广泛关
19、注。以联邦政府为主导的高等教育治理模式打破了教授治校的大学自治传统,治理决策权由教授逐渐移交联邦政府,这种府学关系的转变促使德国高等教育治理模式变迁,并催生了高等教育治理方式的一系列连锁反应。一方面,由政府主导、政策驱动的高等教育治理模式确实推动了德国高等教育系统的顺畅运行,大学机构的办学活力不断增强,比如通过学术定期合同法(The AcademicFixed-Term Contract Act)防止大学不正当使用短期合同聘请学术人员,以改善职业生涯早期的研究人员的学术条件。另一方面,由于高等教育公共财政经费的持续增长,加上新公共管理主义下的绩效压力,催生了对高等教育绩效问责的要求,各类资助项
20、目开始基于经济绩效为大学设置了越来越严格的学术产出标准来确定其竞争力,进而确定其受资助资格。但是,基于投人-产出的量化指标而制定的不符合学术目标的激励措施并不总是能遵循大学发展规律,也并不总是能够客观反映教育教学和科学研究的复杂性。与此同时,德国大学的受资助资格认证过程的高度官僚化迫使大学为获取联邦政府的竞争性资助项目而被迫改组课程、组织和管理结构;高等教育财政预算经费的紧张也迫使联邦政府制定了新的学术标准、教学内容,许多职业技术课程、本科通识课程都在压缩培训时间、学习时间,结果是毕业生在劳动力市场上的雇主满意度下滑。19 总的来说,一系列财政资助项目在制度上巩固联邦政府、州政府与大学之间合作
21、基础并划分了“府”与“学”的权限范围,以集权的方式将大学“第三使命”带进德国高等教育治理体系。然而,德国政府全面介人高等教育治理后,国家官僚主义充斥着高等教育治理全过程,而大学管理者则受限于政府财政拨款,推动高等教育自治改革的自主性、手段和能力不足,仅剩的课程设置、教师选聘的学术自由也逐渐被消解。如大学“第三使命”(TheThird Mission)是指教学和研究之外的服务,大学应通过开设以实践为导向的课程,将教学、研究和创新相结合,为创造就业机会作出贡献,在各类教育培训中促进学生创造力、企业家精神,实现企业与大学、研究机构之间的伙伴关系。在德国高等教育话语体系中,大学“第三使命”也被称为高等
22、教育“双创新”。如今,德国所有应用科学大学都被称为“第三使命”大学,除了教学和应用研究之外,着重于将大学与民间社会联系起来,为当地社区带来创新,为社区居民提供职业培训。参见:Roessler,I.,et al.Welche Missionen haben Hochschulen?Third Mission als Leis-tung der Fachhochschulen fur die und mit der GesllschaftEB/0L.(2018-09-15)2021-03-03.http:/lwww.che.de/downloads/CHE_AP_182_Third_Mission
23、_an_Fachhochschulen.pdf.学术定期合同法于2 0 0 7 年首次出台,规定了德国公立高等教育和研究机构的学术人员定期雇用的条件,使高等教育和研究机构在定期合同方面具有一定程度的灵活性。联邦政府通过不断监视在德国学术体系中使用定期合同的不正当做法,以便尽早发现需要进行改革的情况。参见:Federal Ministry of Education and Research.Academic Fixed-Term Contract Act EB/OLJ.(2019-09-18)2021-03-03.https:/www.bmbf.de/en/academic-fixed-term
24、-contract-act-13334.html.72Studies inFoEducationoreNo.8,2023Vol.50alNo.398今,德国大学承担着高水平科学研究和培训新一代高素质人力资源的重要任务,提高高等教育人力资本投资、促进各阶层人口的高等教育机会均等以及扫除毕业生的劳动力市场障碍是德国保持经济活力、国际竞争力的有力保障,也是联邦政府驱动高等教育发展的政策核心。(三)拿破仑模式的分权化在以法国为代表的拿破仑模式中,高等教育是一个高度集权的系统,有着明显的“强”(政府)与“弱”(大学)之分,高等教育机构被视为公共实体,授权学生申请专业、获取学位和教育收益,学位或文凭是由国
25、家认可的,专业实践由政府组织和指导的专业委员会控制,这使得高等教育机构不可能在课程设计、员工招聘和组织结构方面拥有自治空间。2 0 法国高等教育的集权化在拿破仑帝国时期有了雏形,塑造了以政府为主导的高等教育治理的基本样态,并随着中央集权化的加剧深刻影响着高等教育结构,造成人才、资源和学校过度集中以及高等教育入学机会不平等。于是,2 0 世纪9 0年代,时任法国高等教育部长的利昂内尔若斯潘(Lionel Jospin)推行“契约主义政策”(Politicalique Contractuelle)进行高等教育治理改革,要求大学必须以5%10%的预算制定未来四年发展计划,并与政府签订合同,接受高等教
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