府际关系视角下生态保护红线评估调整工作研究.pdf

1、未来城市设计与运营2 0 2 3.1 0/5 1城市治理UrbanGovernance府际关系视角下生态保护红线评估调整工作研何淑仪摘要：生态保护红线评估调整，对维护我国生态安全、践行生态文明思想具有重要意义。现有文献主要从概念发展、技术体系等角度展开研究，对红线评估调整工作中涉及的多尺度动力机制关注不足。本文从府际关系的视角出发，基于政府间事权与财权关系及治理逻辑角度，分析多尺度政府在生态保护红线评估调整工作中的动力机制差异。研究发现，开发空间的资源稀缺性与空间分异性，“政治锦标赛”式的考核机制，“事权”与“财权”错位等原因导致了生态保护红线调整在不同尺度政府间形成了差异化的动力机制。关键词

2、：生态保护红线；府际关系；事权；财权一、引言底线思维与底线管控是我国国土空间开发过程中极具特色的一种模式。生态保护红线是加强对重要生态功能区、生态敏感区及生态脆弱区的保护，维护国家或者区域生态安全和可持续发展的底线，是从空间上明确国家生态安全的底线。关于生态保护红线的研究，现有研究大多是从生态保护红线的概念、划定技术方法、管控制度（规则）等方面开展。在概念的研究上，生态保护红线是生态空间具有保护需求，为维护国家或区域生态安全和可持续发展，必须加以严格管理和维护的区域 2 。在划定技术方法上主要是从划定单元确定、评价方法和权重确定、数据精度和空间化处理、结果与区域协调等方面 3 或者使用模型In

3、VEST和MCR等方法对生态保护红线评估优化提供参考。管控制度上主要是从国内外相关生态空间管控理论与实践出发，提出相应的借鉴。如从美国、日本、英国等国家生态空间管控方面的理论与实践，提出我国应借鉴制度建设、理念、参与机制、尊重自然规律等内容 4 。从省级国土空间分区管控的实践研究出发，提出国土空间分区管控的相关建议 5 。然而，生态保护红线的划定不只涉及技术问题，更是一个治理问题，涉及政府、企业、专业技术人员、社会公众等多元利益主体，对比其他的利益主体，政府在资源、权力及义务在其中承担着“元治理”的角色 6 ，现有研究对生态保护红线划定过程中的多尺度动力机制的关注仍然不足。目前国内外学者对生态

4、保护红线的研究基本还处于探索发展阶段，现有的相关研究较多聚焦在生态保护红线概念、划定技术方法、管控要求等方面。研究关注缺乏多学科关联互动7，对生态保护红线划定过程中非技术性的问题关注度不够，多元利益主体的参与逻辑和模式较少有相关研究。本研究立足于生态保护红线与社会科学治理的角度，以府际关系为研究视角，从事权与财权关系及治理逻辑角度出发，分析在生态保护红线评估优化过程中地方政府的动力机制差异，为化解生态保护红线调整优化工作困境提供新理论视角。二、生态保护红线在我国的发展过程生态保护红线，最初是用于国土空间生态保护格局构建，逐渐上升为生态文明建设的战略部署 。生态保护红线最先在国家级文件中提出是在

5、2 0 0 0 年，全国生态环境保护纲要体现严保生态安全和重要生态功能区、重点资源开发区、生态良好地区的划定思想 8 。“红线”的概念首先在2 0 0 5 年在珠江三角洲环境保护规划纲要（2 0 0 4-2020年）中被提出，“三区”概念在2 0 1 1 年被纳入国土空间中长52/2023.10未来城市设计与运营UrbanGovernancee城市治理期规划当中。国务院关于加强环境保护重点工作的意见最先在国家级文件中提出“生态保护红线”的概念。2 0 1 4 年，国家生态保护红线一一生态功能基线划定技术指南（试行）印发标志着我国生态红线划定工作有了技术指引。截至2017年，全国大部分省份都完成

6、了生态保护红线划定工作，并获得了国务院批复1 9。2 0 1 9 年全面推进国土空间规划编制，生态保护红线划定工作要求在规划编制过程中统筹落实。2 0 2 2 年1 0 月1 5 日，剩余省份的生态保护红线划定成果获得自然资源部批复使用。三、府际关系视角下的生态保护红线评估调整生态保护红线的底线思维与强制性，决定了红线范围越大，开发空间越小。对于地方政府而言，开发空间越大，则资源越多，发展权越大。在生态文明战略背景下，划定生态保护红线要求“应划尽划、应保尽保”，以经济发展为首要目标的地方政府在划线工作中则存在着动力机制的分化。（一）国家尺度：纵向政府间的资源分配与“财”“事”权错位行政区划下的

7、发展空间稀缺性。行政区划将全国划分为3 4 个省市区、2 9 0 多个地级市、2 8 0 0 多个县区，地方政府对本辖区范围内资源的配置权力是由国家法律赋予的，在辖区内的土地、矿产、水资源、森林资源等的使用可以自由支配、处置出让、获益。资源的稀缺性使得地方政府在资源使用分配上形成强势地位【1 0 。辖区内可价值化的资源成为地方政府参与市场竞争的一项重要“资本”。基于区域本底的资源赋与开发价值差异，不同区域间存在着开发与保护的空间差异性，这必然会导致生态保护红线范围大小存在差异。生态保护红线范围划定越大，则地方政府拥有的土地、矿产、森林、水等资源的开发利用空间就会越小，发展权受限，为了确保辖区内

8、可利用资源最大化，在生态保护红线评估调整工作中地方政府会尽可能在规则范围内降低划定生态保护红线范围。区域本底资源差异化下“事权”与“财权”的错位。生态保护红线划定工作的根本目的在于保护因过度开发、发展而受损的重要生态功能区，以确保未来的可持续发展，但由于各地方政府辖区存在着保护功能和范围大小的差异，红线大划定可能限制一些地区的经济发展，这在一定程度上破坏了原本各地方政府间的本该平等的“发展权”。目前，中央政府对于该部分受损权力的补充主要是以“财政转移支付”和基础设施的直接投资为主，这远远不足以补偿地方政府因为大面积保护范围而带来的经济、财政损失。同时，过大的保护范围则增加了地方管理的行政成本，

9、加重了地方政府财政压力。“事权”与“财权”的不匹配，地方政府为了本辖区的“发展权”，致使在划线工作过程中存在行为偏差。（二）地方尺度：纵向政府间的资源分配和横向政府间的竞争省级市级政府：自主性接受和强资源分配模式。作为下级政府，市级政府在省级面前是没有保留性权力的，省级政府与市级政府间的权力分工运作方式主要为“选择性集权”模式 1 2 。作为省级行政区内的统筹单位，省级政府在工作组织上将由省级部门掌握的数据资料自行统筹和调整优化，将最重要的调整优化和项目审核权限把握在省级部门，把握主动性，仅将少部分市级数据下放到市级部门收取，明确市级政府在工作中的权利和工作范围，减少与市级部门间的程序、数据往

10、来，降低市级部门“讨价还价”的可能。市级县级政府：服从式接受和弱资源分配模式。有别于省级政府的权威，在生态保护红线调整优化工作过程中市级政府的权威性较低，市县间的分工方式主要为“地方整体性放权”模式 2 ，市级部门主要是作为一个省级与县级部门间的一个桥梁，在工程过程中缺乏主动权，只能传递省级要求，将省级赋予市级的权限大部分下放给辖区内各县，对于各县提出的各项要求和材料，严格按照省级要求提交，参与资源分配，以获得本辖区内更大的发展空间。分税制下空间（土地）争夺。自1 9 9 4 年分税制改革以来，地方财权逐步上升到中央，但是地方事权并没有减少。为缓解财政压力，土地收入成为地方政府新的收入增长点

11、3 。“中国经济发展奇观”的根本原因是县级政府间以土地为中心开展的竞合关系 4 。生态保护红未来城市设计与运营2 0 2 3.1 0/5 3城市治理UrbanGovernance线划定在一定程度上限制了地方政府的可用空间（土地），空间（土地）出让、利用关系到地方财政收入，为获得更多地方财政收入满足地方事权履行，各尺度政府形成了辖区内发展空间最大化地划定导向。政绩考核下的晋升竞争。在现有的绩效考核下，地方政府为了在“政治锦标赛”中脱颖而出，推动形成竞争式的发展关系。“为增长而竞争”使得以经济发展成为备受关注的核心指标1 5，而可开发资源是实现增长的前提。生态保护红线划定限制了区域矿产、林业、土地

12、等快速“变现”资源开发利用，减少了地方政府经济增长的资源量，而地方行政长官需要在任期内推动经济更快增长以获得政绩，两者间的矛盾使得地方政府在生态保护红线调整实际工作过程中出现“讨价还价”的行为。四、结语生态保护红线评估工作受到我国现行行政管理体制的影响，在“政治锦标赛”下，横向地方政府间围绕着经济增长开展竞争，重点关注经济指标增长和经济总值，对于生态文明保护工作重视程度不够，加上生态保护红线区域面积越大，保护的义务和投入的行政成本越大，地方可使用的资源就越少，严重影响了地方对于生态保护红线调整优化工作的积极性，加大工作开展难度。为顺利完成生态保护红线划定、管控工作，从区域政府间利益平衡机制、官

13、员考核、工作组织方面完善工作组织模式，为相似的工作组织提供一些新的思路借鉴。参考文献：1苏同向，王浩，生态保护红线概念辨析及其划定策略研究 J，中国园林,2 0 1 5(0 5)：7 5-79.2饶胜，张强，牟雪洁：划定生态保护红线创新生态系统管理 J,环境经济，2 0 1 2(0 6)：5 7-60.3李怡，赵小敏，郭熙，等.基于InVEST和MCR模型的南方山地丘陵区生态保护红线优化 J，自然资源学报，2 0 2 2(1 1)：2 9 8 0-2 9 9 4.4何雄伟生态保护红线管控：国外生态空间管控的理论溯源与经验借鉴 ，企业经济，2021(11):45-51,5邢华，我国区域合作治理困

14、境与纵向嵌入式治理机制选择 J，政治学研究，2 0 1 4(05):37-50.6陈宇，闫倩倩，王洛忠府际关系视角下区域环境政策执行偏差研究一一基于博奔模型的分析J，北京理工大学学报：社会科学版，2 0 1 9(0 5)：5 6-6 4.7熊跃辉.发挥环保标准在生态保护红线中的支撑作用 J，环境保护,2 0 1 4，4 2(Z1):22-25.8张令，环境红线相关问题研究 J，现代农业科技，2 0 1 3(1 1):2 4 7+2 4 9.9我国近半省份已完成生态保护红线评估调整工作。中华人民共和国中央人民政府网http:/ M，天津人民出版社，2 0 0 7.11夏能礼府际权力配置运行与纵向府际关系治理一基于A,B,C三县市的案例比较J，中国行政管理，2 0 2 0(1 1):2 5-3 1.12周飞舟.分税制十年：制度及其影响 ,中国社会科学，2 0 0 6 0 6)：1 0 0-1 1 5.13张五常，中国的经济制度 M，中信出版社，2 0 0 9.14张军中国经济发展：为增长而竞争 ,世界经济文汇，2 0 0 5(0 4)：1 0 1-1 0 5.15方颖，纪衍，赵扬。中国是否存在“资源谊咒”，世界经济，2 0 1 1(0 4)：1 4 4-1 6 0.作者简介何淑仪就职于广东省科学院广州地理研究所，本科，助理工程师，研究方向为国土空间规划