府际关系视角下生态保护红线评估调整工作研究.pdf
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1、未来城市设计与运营2 0 2 3.1 0/5 1城市治理UrbanGovernance府际关系视角下生态保护红线评估调整工作研何淑仪摘要:生态保护红线评估调整,对维护我国生态安全、践行生态文明思想具有重要意义。现有文献主要从概念发展、技术体系等角度展开研究,对红线评估调整工作中涉及的多尺度动力机制关注不足。本文从府际关系的视角出发,基于政府间事权与财权关系及治理逻辑角度,分析多尺度政府在生态保护红线评估调整工作中的动力机制差异。研究发现,开发空间的资源稀缺性与空间分异性,“政治锦标赛”式的考核机制,“事权”与“财权”错位等原因导致了生态保护红线调整在不同尺度政府间形成了差异化的动力机制。关键词
2、:生态保护红线;府际关系;事权;财权一、引言底线思维与底线管控是我国国土空间开发过程中极具特色的一种模式。生态保护红线是加强对重要生态功能区、生态敏感区及生态脆弱区的保护,维护国家或者区域生态安全和可持续发展的底线,是从空间上明确国家生态安全的底线。关于生态保护红线的研究,现有研究大多是从生态保护红线的概念、划定技术方法、管控制度(规则)等方面开展。在概念的研究上,生态保护红线是生态空间具有保护需求,为维护国家或区域生态安全和可持续发展,必须加以严格管理和维护的区域 2 。在划定技术方法上主要是从划定单元确定、评价方法和权重确定、数据精度和空间化处理、结果与区域协调等方面 3 或者使用模型In
3、VEST和MCR等方法对生态保护红线评估优化提供参考。管控制度上主要是从国内外相关生态空间管控理论与实践出发,提出相应的借鉴。如从美国、日本、英国等国家生态空间管控方面的理论与实践,提出我国应借鉴制度建设、理念、参与机制、尊重自然规律等内容 4 。从省级国土空间分区管控的实践研究出发,提出国土空间分区管控的相关建议 5 。然而,生态保护红线的划定不只涉及技术问题,更是一个治理问题,涉及政府、企业、专业技术人员、社会公众等多元利益主体,对比其他的利益主体,政府在资源、权力及义务在其中承担着“元治理”的角色 6 ,现有研究对生态保护红线划定过程中的多尺度动力机制的关注仍然不足。目前国内外学者对生态
4、保护红线的研究基本还处于探索发展阶段,现有的相关研究较多聚焦在生态保护红线概念、划定技术方法、管控要求等方面。研究关注缺乏多学科关联互动7,对生态保护红线划定过程中非技术性的问题关注度不够,多元利益主体的参与逻辑和模式较少有相关研究。本研究立足于生态保护红线与社会科学治理的角度,以府际关系为研究视角,从事权与财权关系及治理逻辑角度出发,分析在生态保护红线评估优化过程中地方政府的动力机制差异,为化解生态保护红线调整优化工作困境提供新理论视角。二、生态保护红线在我国的发展过程生态保护红线,最初是用于国土空间生态保护格局构建,逐渐上升为生态文明建设的战略部署 。生态保护红线最先在国家级文件中提出是在
5、2 0 0 0 年,全国生态环境保护纲要体现严保生态安全和重要生态功能区、重点资源开发区、生态良好地区的划定思想 8 。“红线”的概念首先在2 0 0 5 年在珠江三角洲环境保护规划纲要(2 0 0 4-2020年)中被提出,“三区”概念在2 0 1 1 年被纳入国土空间中长52/2023.10未来城市设计与运营UrbanGovernancee城市治理期规划当中。国务院关于加强环境保护重点工作的意见最先在国家级文件中提出“生态保护红线”的概念。2 0 1 4 年,国家生态保护红线一一生态功能基线划定技术指南(试行)印发标志着我国生态红线划定工作有了技术指引。截至2017年,全国大部分省份都完成
6、了生态保护红线划定工作,并获得了国务院批复1 9。2 0 1 9 年全面推进国土空间规划编制,生态保护红线划定工作要求在规划编制过程中统筹落实。2 0 2 2 年1 0 月1 5 日,剩余省份的生态保护红线划定成果获得自然资源部批复使用。三、府际关系视角下的生态保护红线评估调整生态保护红线的底线思维与强制性,决定了红线范围越大,开发空间越小。对于地方政府而言,开发空间越大,则资源越多,发展权越大。在生态文明战略背景下,划定生态保护红线要求“应划尽划、应保尽保”,以经济发展为首要目标的地方政府在划线工作中则存在着动力机制的分化。(一)国家尺度:纵向政府间的资源分配与“财”“事”权错位行政区划下的
7、发展空间稀缺性。行政区划将全国划分为3 4 个省市区、2 9 0 多个地级市、2 8 0 0 多个县区,地方政府对本辖区范围内资源的配置权力是由国家法律赋予的,在辖区内的土地、矿产、水资源、森林资源等的使用可以自由支配、处置出让、获益。资源的稀缺性使得地方政府在资源使用分配上形成强势地位【1 0 。辖区内可价值化的资源成为地方政府参与市场竞争的一项重要“资本”。基于区域本底的资源赋与开发价值差异,不同区域间存在着开发与保护的空间差异性,这必然会导致生态保护红线范围大小存在差异。生态保护红线范围划定越大,则地方政府拥有的土地、矿产、森林、水等资源的开发利用空间就会越小,发展权受限,为了确保辖区内
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