1、国水务产业的政府管制时，提出了一些改革的原则性建议，如法律制度是政府管制的基本准则；政企分离是规范政府管制的前提等，但是，没有深入讨论我国经过20多年改革之后，水务产业政府管制发生的变化以及政府管制改革中碰到的特殊难题等。再次是中国社会科学院的管制问题研究专家张昕竹的中国供水与污水处理业的规制改革与发展，在这篇论文中，他分析了规制改革的法律框架、规制体制、水价体制等，提出了非常有针对性的政策建议，但是他没有分析市场准入方面的改革以及我国管制改革的独特性。最后是一些发表在报刊如中国环境报、中国给水排水上的论文，如姚伟、朱永军的中国城市水业分析、姚文等撰写的中国水务市场的现状与发展趋势，这些论文的
2、资料全、针对性很强，但理论性明显的不足，对政府的经济性管制改革的论述比较缺乏。本文的研究问题主要是中国水务产业的经济性管制体制，从进入、价格、体制三个方面探讨我国水务业在管制改革中的背景、历史进程以及存在的严重问题，通过与英国等发达国家在管制理念、措施等方面的比较，认为主要是中国落后的管制理念和“政企同盟”的管制体制阻碍了整个管制改革，致使真正的市场竞争机制没有在水务业建立起来，因此，重建和强化管制，克服原有的“政企同盟”等体制病，是在我国水务业建立市场机制的重点和难点。 文章的内容框架安排如下：第二部分是政府经济性管制与水务产业，主要阐述基本概念、经济性管制的内容和水务业的经济技术特点，这是
3、整个文章分析的起点。第三部分是从进入、价格和管制体制三方面介绍我国水务业放松管制的历史过程，放松管制的理论和现实背景，以及目前在管制改革存在的问题。第四部分是探讨英国水务业管制的成功经验以及我国的特殊难题，主要分析中英两国在管制理念、管制实践、管制体制等方面的差异，提出“政企同盟”这一核心难题。第五部分提出我国水务业在进入、价格和管制体制等方面的政策建议，最后是文章的结论部分。二、政府经济性管制与水务产业探讨我国现有的政府经济性管制体制以及改革方向，必须首先了解和把握管制、经济管制性的基本涵义和内容，明确在规范意义上管制的内容、特征、方式等，同时，还必须了解水务产业的现状，更主要的是把握水务产
4、业的经济特性及其对政府经济性管制的特殊要求，这是本部分内容的主要任务，也是整个文章分析的起点。（一）管制与经济性管制1、管制 管制 (regulation) 又译规制，在我国经济生活中多称为监管，如对银行、保险、证券的监管。管制的定义很多，众说纷纭，始终没有统一的定义出现。美国著名的管制经济学家丹尼尔史普博认为，政府管制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。 1日本学者植草益对政府管制所下的定义是：社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。这里的社会公共机构一般被简称为政府。2 中国学者王俊豪认为管制是具有法律地位的、相对独立的政
5、府管制者（机构），依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。 3比较各个学者对管制所下定义的同异、优劣没有太大意义。但是，尽管学者们对管制所下定义不同，管制却具有共同的特征，即政府依据一定的法规对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。这个特征不会因管制被翻译成其他名词而改变。政府管制的根本原因是市场失灵，具体来说，主要是垄断的存在、外部性和不充分信息的存在。中国学者余晖将政府管制的理由归纳为三点：进入壁垒、外部性和内部性（主要是交易成本、道德风险和不对称信息）。 4根据政府管制的领域、性质和所追求的目标，现代政府管制可以分为三种基本类型。
6、第一种是反不公平竞争管制，主要是反垄断和对不公平竞争行为的制约和限制。具体包括对企业兼并的管制，对广告和说明行为的要求和管制，对低价倾销行为、串谋行为的预防和惩戒等。第二种是经济性管制，主要是政府在价格、产量、进入与退出等方面对企业决策所实施的各种强制性制约。具体包括进入、退出、价格、服务质量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的制约和限制。第三是社会性管制，主要是以保证劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的管制。具体来讲，社会性管制大体上分为以下几种，其一，保证健康和卫生，如根据药物
7、法、医疗法等产生的管制，其二是保证安全，即由劳动安全环境卫生法、保护消费者法、公路交通法、建设标准法、消防法等产生的管制。其三是防止公害和环境保护，即由自然环境保护法、公害对策基本法等产生的管制。从性质和作用的领域来看，反不公平竞争和经济性管制都属于经济管制，所不同的是，反不公平竞争管制主要是反对阻碍市场机制发挥作用的行为，以维护市场的竞争，它并不直接介入经济主体的决策。而经济性管制是限制甚至取代市场机制，如政府对进入和价格的管制就有这个功能。值得说明的是，尽管从理论上看，不同类型管制之间的区分是明显的，但是在实践中，我们并不能将它们严格分开。例如，对某些物品和服务的质量的管制，既可以被视为对
8、市场主体行为的经济性管制，也可以被视为社会性管制的一部分。2、经济性管制植草益认为，经济性管制是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，主要为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。 5这一定义主要说明了经济性管制的领域、目的、内容。经济性管制主要存在于自然垄断领域和存在严重的信息不对称的领域（企业往往是信息的发出者和操纵者，而消费者只是信息的被动接受者。），前者包括有线通信、电力、铁路运输、自来水和煤气供应等行业。而后者主要包括银行、证券、保险等金融业和航空运输等运输业。
9、 6就经济性管制的内容而言，主要包括：第一，价格管制，即政府管制者制定某一特定产业在一定时期内的最高限价或最低限价，并规定价格调整的周期。第二，进入退出管制，就是政府为了获得产业的规模经济性，管制者限制新企业进入产业。同时，为了保证产品供给的稳定性，又限制企业任意退出产业。第三，投资管制，管制者既要鼓励企业投资，以满足不断增长的产品和服务需求，又要防止企业间过度竞争，重复投资。第四，质量管制，就是为保证消费者的健康，对产品的安全性、准时性、环境效益等方面的管制。质量管制经常不是往往不是单独实行，而是把价格和质量相联系，如果被管制企业没有达到质量标准，或者消费者对质量的投诉太多，政府就要降低管制
10、价格水平。总之，经济性管制涉及企业决策的各个方面，通过对价格、进入、投资等直接干预方式，改变了企业的决策参数与行为取向，从而达到政府进行管制的目的。（二）、水务产业1、水务产业的工作定义水务产业是围绕水的生产供应分销等业务而形成的产业，其自然过程如下：来自江河、湖泊、水库等地表水资源或地下水资源的原水被输送到自来水加工厂，加入制水原材料后，经过多道自来水加工工艺，处理消除各种污染物，制成成品水，然后通过自来水供应管道网络系统，把自来水分销给消费者。各类消费者使用后的污水又排入下水道排污系统，再抽到污水处理厂，经过处理后流入江河大海。而在水资源短缺的地方，污水被处理后又作为中水，被重新利用，再次
11、制造自来水。因此，水务产业包括原水、自来水的生产和供应、排水及污水处理等业务，形成一个相对封闭的产业链，参与自然界的水循环。而本文主要涉及作为水务产业主体的供水、污水处理以及管道业务，未将原水的供应等列入讨论范围。2、水务产业在我国的发展水务产业具有良好的发展前途，甚至被人称为21世纪的朝阳产业。仅供水一项，全球的年产值就可以达到4000亿美元。这相当于全球石油工业的40，同时超出全球制药业的13。7 从1883年上海市建成第一家自来水厂到现在，我国城市水务行业已经有120多年的历史。改革开放以来，随着我国经济持续增长和城市人口的增加，水务产业得到快速发展，主要表现为供水和污水处理能力和管网覆
12、盖范围的增加。2000年，全国年供水总量达到469亿立方米，比1990年增长22.45%，其中生活用水达到200亿立方米，比1990年增长100%。与此同时，自来水日生产能力也达到了21841.99万吨，普及率也由1980年的81%提高到2000年的96.7%。作为产业链下游的污水处理业也呈现出极其诱人的前景。截止2000年底,全国设市的663个城市中有310个建有污水处理设施，共有污水处理厂427座，年污水处理能力113.6亿立方米，污水处理率为34.23%，其中二级处理厂282座，二级处理率约为15。 8近十年来，我国水务产业发展的推动力主要是我国经济的持续快速发展，使工业用水和生活用水需
13、求量增加，另一方面是这个行业逐步引入市场机制，各种投资相继进入，推动了产业的发展。对于我国水务业的发展前景，根据预测，“十五”期间，全国将新增供水能力400亿立方米，其中新增城市供水能力160亿立方米，新增乡镇供水能力80亿立方米，供水普及率将达98.5，并重点增强主要缺水城市的供水能力，保证城市供水安全。而“十五”期间，所有的城市都必须建设污水处理厂，到2005年，我国城市污水处理率达到45，其中50万人口以上城市要达到60%，新增城市污水处理能力2600万立方米/日；到2010年，所有城市污水集中处理率将不低于60%，其中重点城市的污水处理率达70%。 9目前我国发达城市污水处理率较高，如
14、北京已达47%，为迎接奥运会，到2008年前，北京将投资120亿元新建15座污水处理厂，污水处理率将达到90%。未来几年，我国水务市场年增长率将保持在15%左右，水务产业已成为外商在华投资利润率最高的产业。2、水务产业的经济技术特征水务、电信、电力、铁路运输、煤气等基础设施产业被公认为自然垄断产业，而水务产业既具有“网络型”产业的一般特征，又有其自身特殊之处。其主要的经济特征可以概括为：第一，自然垄断性。水务产业需要大量资本投资，投资一旦形成，资产专用性强，沉淀成本大，使用周期长。巨额投资使重复投资变成社会资源的浪费，使某一行业只有在一个企业生产的时候才是最有效率的。 10同时，相对于总成本而
15、言，水务业维持再生产或者回收运营成本所需要的运营收入比较低。与电力等产业相比，水务的运营成本在总成本中所占的比例最低。 11第二，规模经济性。即对于给定的水务管网系统，接入给排水管道的居民越多，消费的数量越大，则平均成本越低。第三，区域垄断性。由于现有的技术与管理，水的传输成本非常高，不可能建立全国性的长途运输管网，调节全国供水市场，这就与电力的传输不同，水是以物质形态存在和输送的，难以在水网中自由调度。而不同污水的化学成本复杂，混合传输不仅使污染难以控制，而且会产生难以预见的化学反应，所以供水和污水处理市场具有典型的区域性特征。我国正处于城市化进程中，城市与乡村二元分割的特点决定了我国的供水
16、和污水处理公司实际上是以城市为中心建立起来，在各自区域内实行独家垄断经营。第四，必需品和安全性。相对于电信等基础设施而言，供水更具有必需品特征，每个消费者每天都离不开水。而供水质量直接关系到饮用者的身体健康，其含义之一是水的物理性质，如水的气味、味道，有害物质如铅等金属物质的含量，消费者很难辨认，却直接影响健康。供水质量的另一层含义是经营企业所提供的服务水平：消费者需要有足够的水压，以免受污水外溢，水管泄漏后得到及时抢修等。水务产业自身所具有的经济技术特征，决定了这一产业需要政府管制，同时，也是我们设计管制制度的前提和出发点。首先，水务产业的自然垄断性说明在通常情况下重复设置管网设施是不符合经
17、济效率的，因此需要政府一定程度的管制，既防止新企业过度进入，造成重复建设和破坏性竞争，也要防止企业利用其垄断地位，通过制定垄断高价获得垄断利润。其次，水务产业明显的区域垄断性决定了引入竞争的方式如采用垂直一体化或垂直分离需要根据本地的区域状况而定，也决定了政府可以采取区域间比较竞争的管制方式。同时，区域垄断性也决定了管制权力的分散性，以便更好地利用地方信息，更高层次的管制者则可以比较不同区域的水企业的绩效，解决信息不对称问题。最后，自来水的必需品、安全性特征要求政府对水务产业进行质量管制，为消费者提供健康的饮用水。总之，水务业“需要合理的规制制度设计，避免企业财务状况继续恶化、投资者缺少必要的
18、投资激励、网络覆盖范围增长缓慢、服务质量难以得到保证等问题。” 12严格说来，计划经济时代的中国并不存在完整意义或狭义的政府管制，而是由政府采取国有化措施，直接垄断经营水务产业，国有化和管制都是解决自然垄断效率问题的措施。许多发达国家如美国没有经历国有化的阶段，主要由政府采取严格的管制措施治理自然垄断行业，自里根政府之后普遍采取了放松管制的措施。而英国是由国家经营，它只是在私有化和引入竞争之后，才重新设立管制机构，强化对自然垄断行业的管制。有的学者认为，计划经济也可以看成是极端受管制的经济，水务产业具备市场经济下政府管制的某些特征， 13如价格管制（国家计划价）、进入管制（不允许非国有的企业对
19、产业的任何投资）。本文认为，计划经济时代的这些措施虽然可以理解为政府的经济性管制，但80年代以来的改革却不完全是放松管制的过程，而是一个重建管制和强化管制的过程。在文中，笔者将经济性管制主要限定在进入退出、价格管制方面和经济性管制体制，而没有包括质量管制，这主要是因为质量管制既与社会性管制相关，又由于我国质量管制没有太大变化。三、我国水务产业的经济性管制改革进程、动因与问题水务产业的改革比电信、电力起步早，但进程缓慢，直至90年代末才有比较大的改革动作。本部分主要探讨我国水务产业经济性管制改革的历史过程，管制变革的理论与现实背景，以及我国水务业实施市场化改革之后，在进入、价格、管制体制等方面的
20、难题。（一）、水务产业经济性管制改革的历史进程根据上文说明，本文将经济性管制的范围局限在进入、价格和管制体制方面，对于历史进程的客观介绍将展示我国水务改革的历史和现状。1、进入管制在我国传统的水务市场上，主要是政府投资形成的国有自来水公司垄断经营。我国水务市场的放松进入管制进展比较缓慢，在整个80年代，政府没有放开对水务市场的直接垄断经营政策。迟至90年代，政府在放松进入管制方面出现了突破。对这一历史过程的经验描述将说明从严格限制准入向逐步开放的过程。根据政府对市场准入的限制程度，主要是政府是否允许管网的开放，可以大致分为不开放管网和逐渐放开管网两个阶段。（1）不开放管网阶段（90年代至200
21、2年）政府从90年开始逐步开放了水务产业的非自然垄断部分的业务，主要是供水生产和污水处理环节，但是没有开放垄断业务的管网部分。由于水务市场具有风险低、回报稳定的特点，外国资本首先进入，如世界三大水务公司（苏伊士、威望迪和泰晤士公司）通过BOT、合资等方式在沈阳、成都、保定等城市投资了多个水厂。自1992年法国苏伊士水务投资广东中山市坦洲自来水公司，它已在中国直接经营水厂13个，参与100多个水厂建设，总投资21亿美元。威望迪集团从1997年开始加入争夺中国市场的行列，短短数年在华投资已经超过了10亿美元。 14其它像安格利水务、汇津公司、柏林水务等国际水务集团纷纷进入大陆市场。各大水务公司的主
22、要投资情况如下：1995年，香港中法水务投资公司与沈阳水公司合资经营水厂。1997年，威望迪控股55%与天津市有关部门成立合资本企业天津通用水务公司，负责经营凌庄水厂，这是中国政府第一次特许外国公司经营现有水厂。1998年，法国通用水务集团与成都自来水公司采用BOT方式进行项目融资，设立成都自来水六厂。2000年，中法水务公司与保定自来水公司组成合资水厂，合作期20年。2001年，法国昭和水务公司与上海奉贤自来水公司第三水厂合作成立了上海首家中外合作的昭和自来水公司。在这一时期，外资主要集中于水厂的建设与经营，原水设施与污水厂的建设等领域，合作方式也以BOT和合作公司的方式为主。民营资本虽然规
23、模不大，力量弱小，主要受政策的限制较多，长期以来主要集中在给排水设备、药剂的制造和销售领域，但也开始进入供水和污水厂的建设与经营领域。如钱江水利通过竞标收购杭州赤山埠水厂。2001年6月，北京桑德集团也与荆州、荆门、江阴、格尔木、宿迁等11个城市签约，以BOT方式承建并运营这些地区的城市污水处理厂。而国有资本在这一阶段主要是进行企业改造，在产权制度和经营管理上没有实现突破性进展。各个城市的自来水公司只是更改为“自来水（集团）有限公司”。在企业改革中，各地形成了深圳模式、上海模式、武汉沈阳模式等典型做法。15 （2）逐步开放管网阶段从2000年开始，政府在原有基础上，管制政策出现较大松动。在“十
24、五”期间，政府鼓励非国有资金进入水务业，水务业成为国有资本要撤出的100多个行业之一。国家计委2002年3月4日公布新的外商投资产业指导，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，“允许外资进入供排水领域，进一步放宽外商投资股权限制”。水务产业的自然垄断部分也逐步开放，国家在城市公用事业及基础设施扩大开放的政策逐步到位。2002年12月，建设部出台了关于加快市政公用行业市场化进程的意见，提出通过引入竞争机制，建立政府特许经营制度，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。水务行业的政策门槛已全部打破，政府鼓励
25、水务产业的民营化。第一、在宽松的政策环境下，外国资本和民间资本进入水务业的速度加快。除三大水务公司苏伊士里昂水务集团、威望迪水务集团、英国泰晤士水务公司涉足中国水务市场外，安格利水务公司、国泰国际集团等公司也跟进。外资主要的投资情况如下：2002年5月，上海浦东自来水公司50%国有股股权溢价转让于威望迪。威望迪以20亿元现金，超过资产评估价格近三倍的价格，承诺对合资公司1582名员工不进行裁员，保证提供优于现有标准的优质自来水并将保持政府统一定价的条件，首次涉足供水管网。2003年6月，法国威立雅水务公司（威望迪改名为威立雅）与首创股份合作成立国内第一家合资水务投资性公司首创威水投资有限公司。2003年末，威力雅从深圳水务集团拿到5%的股权，其设立的合资子公司首创微水投资有限公司持股40%。这是2003年中国最大的外资并购案，也是中国水务行业迄今为止最大的并购交易。在外资进入垄断业务中，威望迪收购上海普东自来水公司的国有股权，并取得主导地位，这是管网开放的标志性事件。但是，在政策允许管网开放之后，民间资本或外资直接投资建设和经营管网并占据行业的主导地位却是
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