1、能算是一种临时救济，不能解决失地农民失去土地以后的生存保障问题。土地对于农民所具有的就业和发展功能、保障功能并未被法律规定的补偿安置所弥补。失去土地的农民难以维持被征收土地之前的生活水平。鉴于此，我国土地征收补偿制度有进一步完善的必要。本文在阐述土地征收补偿基本理念的基础上，分析我国现行的土地征收补偿制度，指出制度存在的问题和其背后的原因，并提出对我国土地征收补偿制度重新建构的法律构想，以期能够建立一个合理完善的补偿制度，达到对失地农民的公正补偿。二、土地征收公正补偿之理论与实践依据（一）土地征收公正补偿的理论依据土地征收是指以社会公共利益为直接目的，政府依法定程序强制获得他人土地物权并必须支
2、付补偿费用的行为。本文认为土地征收应当进行公正的补偿，公正补偿是进行土地征收的前提。以下将从土地征收的理论与实践两方面论述土地征收公正补偿的必要性。1. 公正补偿是法律平等保护的要求土地征收是国家运用公权力对农民私权的一种限制，旨在实现更高的利益，即牺北京师范大学珠海分校法律与行政学院第 2 页 共 14 页牲一部人的利益来满足公共利益的需求，是利益之间的取舍。而根据法律平等保护的原则，无论是多数人利益还是少数人利益都应当平等地保护。因此在对私权进行限制的同时，应当通过补偿这种手段来达到这两种利益的平衡，土地征收补偿正是起到了在限制私权的情况下维持利益平衡的作用。2. 特别牺牲理论在土地征收补
3、偿法律理论中，最为德国理论界和法院推崇的是特别牺牲理论。特别牺牲理论从财产权平等保护的宪政原则出发，认为财产权虽然具有社会性，但也应当适用平等保护原则，少数人为公共利益而受的牺牲如不予补偿则有失平等。按照自然法的理念，每一个人应在平等范围内担负普遍的社会义务，当特定主体为大众做出了某一不可期待的牺牲时，只有补偿才能使个别主体的不平等性转变为平等；征收建立在立法者为实现较高利益而对原来利益重新分配的基础上，所以补偿的目标就是平衡两种利益的失衡 1。总而言之，土地征收补偿体现着公共利益和私人利益间的协调平衡关系，是实现利益重新分配的手段。公正的补偿当作为土地征收的前提。3. 从土地征收补偿制度的理
4、论发展来看公正补偿的依据从土地征收制度的理论发展来看，在自由资本主义时期社会奉行权利本位的思想，所有权绝对而不受限制，国家对人民财产的干预被限制在十分有限的范围之内，国家的征收行为被附加了种种的限制。至 19 世界末 20 世纪初，社会从单纯注重个人权利发展到同时注重社会利益的维护，国家的职能逐渐加强，对私权进行了一定的限制。现代的土地征收制度是在这种背景下建立起来的。具体到土地征收领域，这种对私权的限制表现为国家强制取得他人土地，实质上是物权的强制转让。从物权的强制转让上讲，土地征收只是为了公共利益限制了被征收人的意思自治，而没有限制被征收人的财产价值。土地征收的强制性只应体现在征收决定上，
5、而不是体现在补偿环节的利益确定上 2。据此，在土地征收中，获得公正的补偿是被征收土地者的权利，土地征收要以公正的补偿为前提条件。（二）土地征收公正补偿的实践依据1. 公正补偿是规范政府土地征收权行使的需要从现实中土地征收的实际来看，不合理的低价补偿会刺激政府肆意行使土地征收。原因在于被征收的土地在由农用地转为非农用地的过程中，政府会通过对土地使用权的出让获得巨大的土地价值增值收益，而政府只要支付低廉的补偿成本就能获得这种北京师范大学珠海分校法律与行政学院第 3 页 共 14 页增值。这种低价进，高价出的利益驱动会促使政府频繁行使土地征收，滥用土地征收权。此时公正的征地补偿有利于消除这种由于低成
6、本而带来的利益驱动，从而使得公正的补偿和公共利益的征收目的一起限制政府土地征收权的随意行使。2. 公正补偿是维持农民生活水平的需要从维持失地农民的生活上来说，公正的补偿是维持农民长远生计的需要。土地是农民赖以生存的依靠，是农民的生产资料、生活来源，具有保障功能。土地征收使得农民失去了对土地的所有权和使用权，实际上是剥夺了他们维持生存的来源，想要保证农民的生活不因此而失去着落并维持原有的生活水平，公正的补偿是必不可少的。不可因为公共利益的需要而剥夺一部分人的生存权利，使他们生活在艰苦的生存状况里。综合以上论述可知，无论从权利的平等保护、维持土地征收中利益的平衡出发还是从限制政府土地征收权的行使、
7、保障失地农民的生存和维持长远生计出发，公正的补偿均是土地征收的必备要件。因此，根据理论上的要求和实践中的需要，土地征收应当公正补偿。三、我国现行土地征收补偿制度存在的问题我国没有对土地征收进行专门立法，有关土地征收补偿的规定散见于宪法、物权法、土地管理法和土地管理法实施条例等法律法规和部门规章中。土地征收补偿制度包括补偿的基本原则、补偿范围、补偿标准、安置方式等几部分内容，现根据相关条文的规定分别对我国土地征收补偿制度作出解析。（一）土地征收补偿基本原则的缺失我国宪法规定国家为公共利益的需要，可以依法实行征收并给予补偿。宪法的规定以根本法的形式为土地征收补偿提供了依据，但是如何补偿、补偿应当依
8、据什么样的原则进行宪法未予以明确的规定。这就导致了没有一个关于土地征收补偿的基本准则来统领土地征收制度中的具体规则。基本原则体现了一个制度的基本精神和价值取向，具有统领全局的主心骨作用，其他规定都应围绕着基本原则展开。土地征收制度基本原则的缺失给补偿制度的具体规定在确定补偿范围、标准等具体问题时留下了很大的随意性的空间。（二）土地征收补偿范围过于狭窄有关土地征收补偿范围的规定见于土地管理法第 47 条，本条将征收补偿范围北京师范大学珠海分校法律与行政学院第 4 页 共 14 页限定在与所征收土地有直接经济联系的经济损失上，仅包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这是十分不全面
9、的。首先，这三项补偿都是针对土地所有权的补偿，没有对于土地承包经营权补偿的内容。我国农地制度实行土地集体所有和农民联产承包责任制，在集体土地的所有权归集体享有的情况下，所有权和使用权相分离，农民以家庭为单位享有土地承包经营权，独立于集体的所有权，农民相对于集体来说是一个独立的经营主体。因此土地承包经营权理应在土地征收补偿的范围之内。而且，土地承包经营权是对土地的使用权，对于农民是生活资料的来源，是其维持长久生计的保证，不予补偿则是对农民利益的极大损害，使其难以维持征地之前的生活水平。另外，补偿的项目应当以农民的损失为根据。现行立法只补偿了与所征收土地有直接联系的经济损失，而对土地征收客观上造成
10、的其他损失则没有补偿的规定，例如残余地分割的损害、营业的损害、及其他各种因征地所支出的必要费用等。这些损失对于被征收者来说都是现实的损害，直接导致了其财产价值的减少。法律对这些损失不予补偿而由农民自己承担不能谓公正的补偿。（三）补偿标准的设定不合理现行的土地征收补偿标准规定于土地管理法第 47 条。补偿标准的基本内容是以被征收土地的原用途为准，按照土地的平均年产值乘以一定倍数的方法来计算。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的 6 至 10 倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征收前三年平均年产值的 4 至 6 倍。每公顷不超过 15 倍。这种以土地的平均年产
11、值为标准，乘以一定倍数的土地征收补偿标准被称为“产值倍数法” 。1. 现行土地征收补偿标准无法体现土地的真实价值以土地的年产值乘以一定倍数的方法作为对土地的补偿标准首先于其本身就存在不合理性。耕地的年产值具有不确定性。实践中农用地的利用方式不同，计算产值的依据和方法的不同导致产值结果的差异。以土地的年产值作为计算土地补偿费的依据不能确定土地的真实价值。土地的真实价值往往受土地的地理位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等因素的影响，仅仅以被征收土地的产出来衡量土地的真实价值显然是不合理的。32 需求分析 52.1 系统总体需求概述 52.2 用户中心模块的功能需求 62.2.1 用户和角色权限模型 72.2.2 诚信机制 82.2.3 交易管理 92.2.4 辅助功能 102.3 非功能需求分析 112.4 本章小结 123 系统总体设计
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