2017年地方财政经济运行调研报告.docx

1、12017 年地方财政经济运行调研总报告二一七年十二月2目 录一、地方财政经济运行情况描述 .6（一）地方经济运行情况 .61.各地经济增速差距明显 .62.各地经济发展动能不同 .73.经济发展仍面临多种制约因素 .9（二）地方财政运行情况分析 .91.从问卷数据来分析 .92.从实地调研来观察 .10（三）财政事权与支出责任划分情况 .111.各地改革中值得关注的问题 .112.地方改革诉求 .12（四）地方财政金融风险：基于问卷数据的分析 .121.地方政府性债务管理情况分析 .132.地方性国有资本投融资公司情况分析 .133.地方金融机构风险情况分析 .154.地方政府引导基金的风险

2、情况分析 .155.政府和社会资本合作（PPP）的风险情况分析 .156.政府购买服务情况分析 .16二、我们的新发现：风险变形 .17（一）经济区域分化出现新特征 .1731.一二三产业比例趋同，但实际质量差距明显 .172.经济增速接近，但背后发展原因各异 .183.实体经济盈利水平改善，但亏损面扩大 .19（二）财政能力背后隐藏着风险 .201.地方财政自给率呈下降趋势，部分省份脱离发展实际搞民生.202.财政收入保持中高速增长，但税收收入占比下降 .213.支出刚性越来越大，财政“托底”风险随之加大 .22（三）深层次原因：体制变迁中的两个“没变” .221.“风险大锅饭 ”没变 .2

3、22.“小马拉大 车” 没变 .25三、要从整体来把握风险的复杂性 .26（一）充分认识财政风险变形 .271.国企是财政风险变形的诱发因素 .282.依赖政府投资，引致经济风险 .29（二）充分认识金融风险变形 .30（三）充分认识经济风险变形 .321.财政增收困难，实质上是经济风险转化的结果 .322.财政支出压力大，本质上是经济风险加剧的表现 .333.金融风险上升，是企业风险转化的结果 .33（四）权衡各类风险，严守公共风险底线 .34四、建议：准确把握财政、金融和经济风险三者关系，提升化解风4险的综合能力 .37（一）加快要素市场化改革，促进金融“血液”有效循环 .37（二）推动政

4、府治理改革，警惕政府自身制造风险或产生“合成谬误”.38（三）优化宏观政策目标，打造供给侧结构性改革的“升级版” .39（四）将宏观调控升级为宏观管理，并把防范重大风险放在首位 .40（五）发挥财政在治理中的基础性作用，强化财政、金融和经济风险统筹管理 .4152017 年，中国经济运行平稳，韧性增强，各 项财税工作在供给侧结构性改革主线引导下稳步推进。为全面了解地方财政经济运行的真实状态，评 估各项改革的落实情况，观察和发现在新时代背景下地方财政经济存在的问题和潜在风险，为下一步财政经济改革提供“鲜活”的决策支撑，中国财政科学研究院继续开展了“2017 年地方财政经济运行” 大型调 研活动。

5、2017 年初，中国财政科学院将该项调研活动列为全院本年度最重要工作之一，并酝酿筹划启动。2017 年中，着手调研策划，确定调研主题和调研内容，以及调研人员的配置和调研省份的选择。最终确定成立三个实地调研组分赴东部、西部和东北部 7 省区深度调研，采取实地调研和线上调查并举、以调查数据支撑调研判断的研究方法。2017 年 10 月，正值十九大召开之际，中国财政科学研究院院领带队， 带领 三个调研组奔赴黑龙江、吉林、江苏、天津、贵州和陕西 6省区进行调研。参与调研人员累计 30 余人，累计调研时间 30 余天，调研城市 13 个，调研区县 15 个，召开各类座谈会 50 余场，走访企业 20 余

6、家。同 时， 组成 7 人线上问卷设计小组，联合零点数据公司进行问卷设计和线上调查，共有 17 个省（直辖市）、145 城市和 662 个区县参与了调查，时间跨度为 2014-2017 年前三季度。调研和调查结束后，调研组结合十九大报告精神，围绕“ 全面关注地方财政金融风险” ，从时间、地区间和政府 间三个维度，对 “经济新旧动能转换” 、“地方财 政能力评估” 、“财政事 权与支出责任”等问题进6行了全方位的概括和分析，形成了 1 个总报告、9 个分报告和 1 个数据问卷报告，共计 25 万余字。总报告基于调研（查）的数据和事实以及依之形成的判断，对经济、财政和金融风险的变形，三者之间的区别

7、、互动以及相互穿透关系进行了描述，并对背后深层次的体制机制原因以及可能带来的影响进行了深入剖析，进而提出了“ 准确把握财政、金融和 经济风险三者关系，提升化解风险的综合能力”的战略性对策建 议。一、地方财政经济运行情况描述基于我们调研（查）的情况和数据，结合官方发布信息，本部分拟从三个维度对地方财政经济运行进行白描式展现。（一）地方经济运行情况2017 年前三季度全国 GDP 增速为 6.9%，经济增长的韧性和质量都在提升。从我们的调研和调查发现：1.各地经济增速差距明显从县级样本数据看，2015 年-2017 年前三季度，全国 GDP 增速分别为 8.81%、8.44%和 7.86%，三年平

8、均增速 为 8.33%，呈现持续下降趋势。分区域来看，西部地区增速最高，三年平均为 9.56%；东部和中部地区次之；东北地区增速最低，三年平均仅为 5.03%，区域发展差距明显。72.各地经济发展动能不同从经济增速来看，西部地区增速最高，东部地区与全国平均水平持平，但支撑各地区经济发展的动能不同，新旧动能转换速度不一。东部地区新旧动能转换速度加快。东部地区新旧动能转换加快表现在高技术更迭快、业态多元、产业融合发展、产品发展个性、要素成果分享等方方面面，创新在技术、产品、市场、商业模式等各个层面全面体现。新旧动能转换对东部各省经济的拉动都已显现。例如，2017 年前三季度，战 略性新兴产业中工业

9、机器人、服务器、3D 打印设备产量同比分别增长 74.8%、69%、67.9%。2012-2016 年江苏工业技术改造投资年均增长 18.3%，增速快于同期工业投资 8.2 个百分点；2013-2016年高新技术产业投资年均增长 20.0%，比全部投 资年均增速高 8.3 个百分点；高新技术产业投资占全部投资的比重由 2012 年的 12.8%提高到 2016 年的 17.1%。2016 年，广东现代服 务业增加值占 GDP 比重达到 32.3%，现代服务业增加值贡献了高达 94.3%的份额，先进制造业增加值占规模以上工业的比重达到 49.3%。浙江省 2017 年前三季度，规模以上工业中，高

10、技术、信息经济、健康、节能 环保、高端装备等产业增加值的增速均高于规模以上工业。西部地区仍以投资（尤以政府投资）拉动，新旧动能转换呈点状突破。近年来，西部地区经济增速位居全国之首，固定资产投资增速也位居全国之首。如 2016 年，西部地区 GDP 增速平均为88.2%，同年的固定资产投资增速为 12.2%。从我们调研省份情况来看，陕西省 2006-2011 年期间，投资对经济的贡 献率基本稳定在 70%以上，成为拉动经济增长的主力军。金融危机后的 2009 年，在国家四万亿投资的强势带动下，陕西省投资率一度高达 93.1%，拉动经济增长12.7 个百分点，几成独木支撑。2016 年贵州、陕西的

11、全社会固定资产投资占 GDP 比例分别为 112.1%、107.3%，远高于全国平均水平（89.6% ）。同时，西部投资中，又以政府（或国有企业）投资主导。如 2016 年，贵州省民间投资占全部固定资产的投资仅为 42.7%，远低于全国平均水平（62.1% ）。2017 年前三季度，贵州省基础设 施投资占固定资产投资的比重为 43.9%，同期增长 25.9%，增速高于全省固定资产投资增速 5.4 个百分点。陕西省 2017 年前三季度基础设施投资占固定资产投资的比重为 37.4%，基础设施投资同期增 长 30.5%。再加之各类政府主导的 PPP 项目，政府主导的投资占比更高。相比较而言，西部地

12、区新旧动能转换呈“点”状突破。如贵州的“大数据” 发展战 略“ 异军突起 ”。截止 2016 年 9 月，贵州省产值( 收入)100万元以上大数据电子信息产业企业 831 家，其中产值超亿元企业 159家，产值 5-10 亿元企业 25 家，10 亿元以上企 业 21 家。2017 年前三季度，贵州全省规模以上互联网和相关服务，软件和信息技术服务业营业收入分别比上年同期增长 40.7%和 20.7%。东北地区消费稳步提高。2016 年至 2017 年前三季度，东北经济稳中有进，总体已呈增势。从拉动经济因素来看，消费保持平稳9增长，除辽宁省增速放缓外，其他两省消费始终保持稳定较快增长。黑龙江省前

13、三季度网络零售额增长 53.3%，电子商务交易总额增长21.7%。3.经济发展仍面临多种制约因素面对国内外复杂的发展环境，中国经济增长还面临着诸多不确定性，受种种因素制约。对于新旧动能转换的较快的东部地区而言，制约经济发展的因素主要表现在制度创新总体缓慢，部分改革出现脱节以及要素市场改革滞后等问题，同时， 环 保等政策对东部地区短期的经济增长带来一定不利影响。对于西部地区而言，对投资驱动的依赖，尤其是对政府主导的投资驱动依赖，限制了经济增长的潜力和可持续能力，而资源路径依赖、政策依赖带来了经济转型升级困难，弱化创新激励，相应新旧动能转换困难较大。东北地区资本和人才的转移、创新能力不足制约了其经

14、济发展的后劲。（二）地方财政运行情况分析2017 年 1-11 月份，全国地方财政一般公共预 算收入为 84358 亿元，同比增长 8.7%。1.从问卷数据来分析从调查数据来看：（1）样本省份财政自给率 1呈下降趋势，地区间1 财政自给率是本地区一般公共预算收入与本地区一般公共预算支出的比重，反映了该地区自给能力，10差异巨大。 （2）样本省份一般公共预算收入，税收占比在 75%左右，财政收入质量较高。 （3）从样本省份的支出结构看，政府的运转性支出占比较为稳定，债务利息支出呈上升趋势，且地区间差异较大。 （4）样本省份的一般公共预算收支中，基层政府占比超过 50%，但地区间分配结构差异较大。

15、 （5）省以下各级政府间财政收支表现出不同特征。从地方各级政府一般公共预算收入中税收占比情况看，省本级超过 75%，市本级平均为 55%左右，区县级平均在 69%左右。从各级地方政府的财政支出结构看，横向比较，省本级、市本 级差异较大，县级差异小。政府运转性支出占比最高的为市本级，债务利息支出占比最高的为省本级，社会性支出占比最高的为区县级。2.从实地调研来观察我国地区间差异巨大，各地区地方财政运行的基本面和突出问题也各有不同。对于东部地区而言，财政收入基础相对稳固、可持续性较强，尽管增速有所下降，但质量提升；税收收入占比高，其内部结构不断优化；地方财政能力综合潜力优势明显。财政统筹（四本预算之间和收入的跨期统筹）能力不断加强。东部地区财政收入能力提升的制约因素主要包括：经济增速放缓、减税降费改革、新旧动能转化等制约因素。“支出挂钩”事项仍未彻 底取消，制 约支出能力、社会保险支出压力初现。或说是对中央转移支付的依赖程度，该指标越大，对中央转移支付的依赖越小。