3.汉朝历史探秘 东汉将相大臣录.docx
《3.汉朝历史探秘 东汉将相大臣录.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《3.汉朝历史探秘 东汉将相大臣录.docx(37页珍藏版)》请在文库网上搜索。
1、【 j_ E罔E一 日 E 目 l _已 了 专题研究 唐代道制改革与 三级制地方行政体制的形成 郭 锋 品品丽E 1 = _ _ _ 三 三 E i 一 一 _ _ 三 一l l _ _ l 二 = _ _ _ _ l 一一 一 i _ !三 r 一 | = = _ 一 二 二 二 三 E j j 7 s _: = 提 要 :唐代道 制 改革 是 以 中央集权 、分 级 管理 为制度 取 向的综合 性地 方行 政 管理体制 改革。 改革起 于睿 宗、玄 宗之 际,至代 宗、德 宗之 际告一 段 落 ,经 历 了景云一开元和乾元一大历两大 阶段。第一阶段的发展特点是改造贞观十道 的虚 设巡察单
2、位性质,使之逐渐向实体地方管理层级机构方 向发展;第二阶段的发展 特点是受战争影响,加强 了观察使、节度使 等使府长官在地 方行政管理方面的作 用 ,同时 改进加 强 了道 一级 建 制 的制 度 建设 ,使 之 行政 实体 化。第二 阶段及 此 后 百余年唐廷的地方行政,就在道级单位作为地方最高一级政府 的体制下运行,形 成道一 州府一 县分 级管理 的三级制地 方行政 管理体 制。 关键词 :唐代 道 制改革 三级制 地方行政体制 中国历史上的地方行政体制有一个从秦汉郡县两级制到明清省府州县多级制 以及近代 以来 的省地县三级制的演变发展过程。唐代道制的改革发展及其所引起的地方行政体制变革
3、在这一 演变发展过程中地位突出 、影响深远 ,具有总结过去、开启后来,逐渐使三级制成为 中国地方 行政体制发展主导形式的重要意义。 中外制度史研究有一个分析观点 :除了经济 、文化和政治传统影响的因素之外 ,一个 国家 的地方行政管理采取什么形式 ,一般与国家领土的大小和人 口发展条件相关。迄今世界各 国的 制度发展史证明,对于地广民众、幅员辽 阔,又实行单一制中央集权统治的国家来说,比较合 适的地方行政形式应该是三级制,两级制和多级制则因具有多种不稳定因素 ,实行期间出现的 问题和矛盾往往会多一些。例如秦汉的郡县两级制,就因设郡数较多、中央集权对地方的管理 因幅度太大而存在力不从心的困难。所
4、 以实行到东汉便呈现 出向州郡县三级制发展的趋势。明 清的省道府州县多级制,则因层级过多,省级的管理幅度较大 ,存在着因管理重叠 ,政府机构 、 人员数量多而造成的行政成本高、财政负担重的矛盾。三级制的体制 ,至少从理论上看 比较合 理,既有利于中央的集权管理,解决两级制条件下中央管理幅度太大的困难,也有利于国家行 政成本的节约,解决多级制行政成本高的矛盾。 唐代道制的改革发展过程及三级制地方行政体制的形成过程,正是一种顺应趋势而发展的 过程。其政治动机 ,是改善政府的地方管理 ,达到有效行政和成本节约的 目的。其实践结果 , 是改变了唐初以来朝廷对地方州县的管理在形式和政策上长期不定的局面
5、,发展形成 了中后期 95 历 史研 究 2 0 0 2年第 6期 道一州府一县三级制的地方行政体制。一定意义上可以说,唐代道制的发展及引起 的地方行政 体制变革 ,在中国古代的地方行政制度发展史上是一种历史进步,一种符合趋势的发展 ,虽然 从实际效果方面看 ,也存在着一些导致方镇分权 、地区割据局面的缺陷。 学界对于唐代道制和三级制地方行政体制的形成发展已有一定研究。代表性意见是道从巡 察区划发展成为一级行政建制,有一个 由虚到实的过程,最初作为巡察区划的道,经过改革发 展,到中后期成为地方最高一级行政机构 ,道的长官如节度使观察使转变成为地方最高行政长 官。整个发展过程呈现出一种虚三级制向
6、实三级制过渡的特点。同时,由于政治处置不当,节 度使的权力坐大潜伏了地方割据的危险,最终导致 中央一方镇分权对峙格局的形成和唐朝统治 的崩溃。 本文拟主要讨论以下三个具体问题 :唐代道制改革的制度背景与动因;景云一开元时期的 道制改革及其历史意义;乾元一大历时期道制的改革发展与三级制地方行政体制的形成。 一 唐代道制改革的制度背景与动因 总的来看,唐代道制改革是一种以中央集权 、分级管理为制度取 向的综合性地方行政管理 体制改革。改革起于睿宗、玄宗之际,以景云元年 ( 7 1 0 )分贞观十道为十二道和开元二十一年 ( 7 3 3 )改十五道 ,置按察、采访使 ,确定道的治所和使府编制,变革道
7、的运行机制为标志;到 代宗 、德宗之际告一段落,以乾元元年 ( 7 5 8 )改置观察使,大历 十二年至建中三年 ( 7 7 7 7 8 2 )制定观察使及僚佐俸禄,道的建制纳入正式 的官僚体制为标志,前后持续近 7 O余年,可 以说是一场旷 日持久的改革。唐中后期的地方行政管理 ,就在改革过程中发生变化,逐渐由州、 府一县两级制向道一州 、府一县三级制的体制转变。 这场改革有着政治、经济和文化条件发展变化等多方面的背景和原因。直接的制度背景和 动因是 :唐朝建立到睿宗 、玄宗时,国家和社会 已经在和平环境 中发展 了近百年之久。中央集 权的统治方式和律令制度建立,3 5 0余州府和 1 5
8、0 0余县组成的地方州、县两级制行政秩序形成 并正常运转。但是,有一个问题始终没有得到解决。这就是在中央与地方 的关系方面 ,政府采 取什么方式来管理地方的州县 ,保证中央政令在全国的统一贯彻执行。开始于睿宗、玄宗时期 的道制改革 ,可以说主要是围绕着对这个问题的思考和解决办法的探索进行的。 试分析改革前的地方行政体制发展变化情况 ,包括行台省制、都督府制和分道巡察制等制 度的选择行用及其发展变化情况 ,可以看出,从高祖、太宗到高宗 、武后 ,在几近百年的时间 里,唐统治者在中央与地方关系的处理问题上,一直处于一种政策不定的状态 ,即始终在对地 方实行直接管理还是间接管理 的问题上犹豫不决。基
9、本的趋势则是 向着 临时遣使 、分道巡察、 有关论著主要有戴何都: 中国唐代诸道的长官 , 通报第 2 5卷 ,1 9 2 7年:严耕望 : 景云十三道与 开元十六道 ,原载台北 中研院 史语所集刊3 6本 ( 1 9 6 4年) ,收入 严耕望史学论文选 集 ;林英 男: 唐宋时代地方行政体制和强干弱枝传统的形成 , 深圳大学学报1 9 8 8年第 3期 ;谢元鲁: 唐 代出使监察制度与 中央决策的关系初探 , 社会科学家 ( 桂林)1 9 8 8年第 3期;李晓路 : 唐代 中央 集权之变化与方镇的产生 , 历史研究1 9 8 9年第 3期;薛明扬: 论唐代使职的功能与作用 , 复旦 学报
10、1 9 9 0年第 1 期 。综合叙述评价参见张国刚等主编 中国历史 隋唐宋卷第 2章第 3节 ( 高等教 育出版社 ,2 0 0 1年) 。 96 唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成 直接管理的方向发展 ,也就是倾 向于中央直接管理地方 3 5 0余州府的管理形式。高祖 、太宗两 朝即建国初 3 0多年,唐廷对行台省制、都督府制和分道巡察制等三项制度的依次选用,是这样 一 种发展倾 向的反 映。 行台省制是北魏至隋承袭魏晋而发展起来 的制度,由战争期间方便征服地 区的军政管理需 要而来,是一种战时的中央对地方 的管理体制。由于行 台省尚书令拥有较大的权力,又有一套 行政班子,除了官吏任免
11、需报朝廷批准以外 ,有权独立 、全面地协调处置管内州县的行政事务, 落实中央政府政策。这种制度的特点是分权管理的倾向比较明显。 唐统治者建国初期 ,在兼并群雄建立统治秩序的过程 中,一度因仍魏、隋旧制,分设陕东 道、益州道、东南道、襄州道 、山东道和河北道等六个行 台尚书省于征服地 区,并配置官员, 建立制度,规定管理权限,进行地方管理。但战争基本结束 ,统治秩序建立后不久,唐廷很快 就采取措施,停止了行台省制度的行用。具体说 ,即武德 、贞观之际,太宗执政初年,唐廷一 面实施合并州县 、调整都督府等整顿地方管理的措施,一面也同时对行台省建制进行 了整顿改 造,结果是原有的六个行 台省或停废,
12、或改为都畿府 、大都督府 ,先后退出了政治舞台。为什 么要停止实行行台省制度?试分析史传对一件事的记述,可 以看 出主要的顾虑便是这项制度所 具有的分权管理特点,会造成对中央集权统治的不利。 旧唐书卷 6 4 李建成传载: ( 洛阳初平)太宗为陕东道行台,诏于管内得专处分。淮安王神通有功,太宗乃给田数 十顷。后婕妤张氏之父令婕妤私奏以乞其地 ,高祖手诏赐焉。神通以 ( 太宗 )教给在前, 遂不肯与高祖大怒 ,攘袂责太宗 日: “ 我诏敕不行 ,尔之教命州县即受。 ”他 日,高祖 呼太宗小名谓裴寂等:“ 此儿典兵既久,在外专制。为读书汉所教 ,非复我昔 日子也。 ” 太宗父子的矛盾,固然有其他原
13、 因,而行台尚书令可以在外专制 ,指挥州县,当也是重要原因 之一。有过先后兼任两三个行台尚书令经历 的太宗对此应深有体会,故他执政后,最早采取的 措施之一 ,就是停废行 台省。 行 台省制行用 时间有近十年之 久 。如 果评 价 一下 ,行 台省制 虽然 是一 种 战时 临时 的政 府机 构设计,且有分权发展的倾 向,但如果能妥善处理中央与行 台长官之间的权限关系,适时转制, 纳入正式的行政单位体系,实际上不失为一种中央管理地方的较好制度形式。以后元代的行省, 设计思想与之相比其实类似。可惜唐统治者仅看到其分权因素于中央集权不利的一面,过早地 抛弃 了这一制度 。 都督府制和分道巡察制的选用都
14、对后来 的道制改革有较大影响。实际上,唐代的道制改革 就是以这两种制度为基础进行 的,是对这两种制度的综合改造和创新利用。学界对此两种制度 的形成、功能作用等问题已有较多研究,这里简要讨论其与道制改革关系较密切的内容。 行台省制停废后 ,唐廷一度选择了都督府制 ,想以都督府为中间层级机构 ,实现 中央对州 郡的管理。武德、贞观至高宗时期,除 了行 台省改制而来 的扬、益等大都督府以外,唐廷陆续 在边地和内地一些重要地区增减设置了不少有上中下等级之分的都督府,并对府的职能、机构 和人员编制做了制度规定。但都督府 的问题在于,由于来 自对原总管府的改造,主要职能是协 调管理军事 ,因而与地方州县的
15、关系始终不易理顺 ,亦即府与境 内州之间的上下级行政统属关 系始终不明确。终因两个因素 的影响,不仅未达 目的,反而 因府、州两种体制并存而在一定程 度上造成地方行政秩序的混乱。因素之一是都督府并未遍置全国,已置府领州数又较少 ,一般 在 3 8州之间,即每个府的管理幅度太小 ,实际上解决不了全国范围的中央政府地方管理幅度 太大的问题;其二 ,也是主要的因素,即都督府与州县的上下级关 系在制度上没有统一政策, 关系没有理顺,因而其 中间管理层级的作用无法发挥。考察唐前期都督府的设置和作用发挥情 9 7 历史 研究 况可以看出,这时的府级建制,经不断置废,保持下来 的大致在 3 4 4 5个左右
16、,又分为大都 督府、都护府、领州的府和直接领县的府 四种情况。这 四种府,除扬、益等大都督府外,主要 都设在西北、北方和西南等边要地区,中原如黄河 、长江之间地区很少。其中有领州的府,如 果都督由治所州刺史兼任,则因兼任关系,有权号令所在州民政,但仅此而已。亦即一般 的情 况下,都督对管内属州,只能以使持节都督诸州军事的名义协调其军务,至于户 口、田土、赋 税、刑狱等具体行政事务,则还是诸属州 自己的事,由刺史直接对中央省司负责,都督实际插 不进手去。这是领州府的情形。无领州的府 ,则由于府长官直接管理到县,级别反而降低了, 如严耕望先生所指出的,这样的府,地位仅相当于州一级而稍为重要而已。至
17、于这一时期的另 外两种府,扬 、益、荆 、并等大都督府 的级别近于京兆、河南府 ,类似 中央直辖特别行政区, 安东、北庭 、安西 、安南等都护府 ,相当于派驻边地的大军区兼统驻地州和羁縻州府民政,这 两种府性质级别不同,管理办法和运行机制也与普通 的都督府不同,当另做别论。总之 ,都督 府制一直实行,却没有发展成为新的高一级的政府行政单位,没有起到想起的作用。发展到后 来,一般都督府已经淡化其军政合一性质而地方行政化 ,在级别、职能上与州没有多大 的不同 了。这是都督府制 的发展情 况。 分道巡察制的主要问题 ,如学界所言,则在于直到改革 以前 ,“ 道”始终是一种中央虚设的 地方管理巡察单位
18、 ,不是一 级政府 组织机构 。 唐代的分道巡察制并非新创,远与汉分十三州部刺史巡察天下郡国做法相似 ,近则是对北 魏迄隋使用 “ 道”的概念划分区域并遣使巡察管理地方做法的继承应用。“ 道”的行政意义概念 使用较早 ,汉代已正式使用 ,为一种设于少数民族居住区的与县同级的管理单位 ,即所谓 “ 凡 县,主蛮夷日道” ,但最初应用于地理区划和巡察事务,似在北魏统治时期。检史料可知,大 概在道武帝拓跋硅转战北方 、立国建都平城前后 ,北魏统治者开始使用 “ 道”的概念来划分地 理区域,部署军事行动。至孝文帝时,已发展到 以道为名命名大使、安排政务巡察等事宜了。 魏末至隋、唐之际百余年,作为大的政
19、治地理区划的 “ 道”的概念已经成为常见术语 ,在国家 军事和行政管理 中广泛使用。只是这一时期的 “ 道” ,地理范围和区划大小都不固定 ,命名上也 比较混乱 ,或以方位 ,或以州郡,视需要临时而定 ,没有固定的用法。 唐建国之初 ,制度因仍隋旧,行军征战、遣使巡察,乃至分道行 台省之设置 ,都是对前代 “ 道”的概念用法和做法的直接沿用。直到贞观元年 ( 6 2 7 ) ,太宗集团并省州县,整顿地方行政 秩序之时,才在 “ 道”的建设方面做了一件有深远意义的大事 ,这就是总结前代做法,统一以 山河交通形势为据 ,分天下为十道 ,重新划分全国的地理区域和州县归属。贞观十道 的名称和 地理区划
20、范围经此次确定便成为定制,以后直到景云一开元改革 以前,百余年时间里,一直在 唐代的政治事务中处于主导概念的地位,极大地改变并影响了时人的地理观念和行政管理思想, 意义十分重大。同时,也许意义更为重大的是,唐分天下十道,还与秦设四十郡 、汉置十三州 部一样 ,在中国古代地方行政制度史上有划时代的作用。但是,若从管理层级设置 的角度看 问 题 ,唐太宗的贞观十道 ,在设计思想和实际作用方面有两个值得注意的特点。其一,这时的十 道无治所 ,无编制 ,只是从大的地理概念上规范划分了道的区划和管州数量 、范围,没有实际 有关都督府数 目统计参见李晓路前引文。笔者统计 数为: 唐六典府数 3 5 , 通
21、典府数 3 4 , 旧唐 书 地理志武德至贞观八年置废府数 9 3 , 新唐书 地理志开元二十八年帐府数 4 5 。 参见严耕望 唐史研究丛稿( 香港新亚研究所 ,1 9 6 9年)第 2 3 7 2 8 4页。 后汉书 百官志五 : “ 每县、邑、道,大者置 令一人 ,干石。 J 、 者 置长,三百 石。凡县,主蛮夷 日 道。 ” 9 8 唐代道制改革 与三级制地方行政体制的形成 增加一级管理层级于州之上的用意。其次,从管理实践看 ,这时的十道划分,在 国家事务方面 所起的作用其实与前代并无不同,即主要也是方便了中央的I临时遣使巡行 ,实施对州县的监控 管理等活动 ,仍是一种以道为巡察区划
22、,有事分道遣使,事毕使还的运行机制,亦即仍是前代 以来的遣使分道巡察制。 以上两个特点说明了这样一个 问题 ,即:贞观以十道划分天下州县 ,虽然理论上当蕴涵统 一 规划和调整地方州县一级管理体制及运行机制的深意,但实际举措却浅尝辄止 ,没有向着这 样的方向发展。因此可以说 ,贞观十道制的功能作用基本上还是前代分道巡察制度 的继续 ,是 一 种中央虚设的地方管理巡察单位。而始于睿宗、玄宗时期的道制改革,就正是从试 图改变唐 初近百年来道制的这种虚设性质,调整并加强其在地方州县管理方面的中间行政层级作用和运 行机制 开始的 二 景云一开元时期的道制改革及其历史意义 景云、开元道制改革始于玄宗李隆基
23、助睿宗诛韦 氏、以太子身份监国执政之时。其时朝廷 内部政治斗争激烈,地方吏治与管理也有很多问题 ,需要初掌统治权力的李隆基集团加以整顿。 行政方面主要是 两大问题。一是武后 以来形成的京官不愿外放 ,地方州刺史、县令难择其人 , 州县施政不得力的情况。二是 中央政府对州县的吏治、民政、财政等事务管理政出多 门,存在 着混乱现象。即朝廷对地方的管理控制,由于没有明确的州县之上的管理层级,除了沿用十道 巡察旧制 ,朝廷I临时遣使视察以外,缺乏更有效 的间接调控管理手段。州郡奏文可以直达中央 台省部司,中央省司职能部门又各有 自己的直接对州县的事务渠道。中央行政管理处于直接面 对 3 5 0余州府的
24、局面,管理幅度太大,行政效率不高。玄宗集团的改革 ,就从整顿这种现状人 手 。 归纳起来 ,从监国、亲政 ,到 “ 开元之治”新局面出现,玄宗统治集团在地方管理方面先 后进行过三次较大的旨在探寻合适形式和办法 的整顿改革 ,即建立节度使制 、尝试二十 四都督 府制和进行道制改革。三次行动逐步深入 ,最终把重点放在道制的改造整顿上 ,初步形成以道 的建制为基础的间接管理形式 的三级制体制。这三次整顿改革 ,构成 了景云一开元时期道制改 革的主要内容。其中的节度使制和二十四都督府制,一定意义上可以看做是为道制改革做了制 度尝试和准备。下面分别对这三项整顿改革的内容和实施过程做一讨论。 1 建立节度
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 3.汉朝历史探秘 东汉将相大臣录 汉朝 历史 探秘 东汉 大臣