场务岗位职责及工作流程.doc
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1、实 中 重 新 落 地 的 可 能 性 。 二 城 市 共 用 公 物 的 种 类 与 特 点公 物 理 论 和 制 度 纷 繁 复 杂 。 公 物 的 所 有 权 性 质 问 题 , 历 来 是 学 者 争 议 的焦 点 , 但 是 对 于 实 务 工 作 影 响 城 管 执 法 学不 大 , 因 而 本 文 不 予 详 细 探 讨 ; 公 物 中 的 公 用 公 物 即 以 行 政 机 关 办 公 使 用 为主 的 公 物 , 也 不 是 城 市 管 理 法 律 中 规 制 的 重 点 。 在 城 市 管 理 中 , 以 道 路 , 绿化 为 代 表 的 城 市 共 用 公 物 及 其 相
2、 关 法 律 制 度 , 是 实 践 中 急 需 的 , 也 是 我 们关 注 的 焦 点 所 在 。 即 便 如 此 , 相 关 内 容 的 详 尽 解 说 仍 然 十 分 困 难 , 限 于 篇 幅 ,本 文 只 能 大 概 指 出 与 城 市 管 理 有 关 的 共 用 公 物 的 范 围 , 作 为 进 一 步 探 讨 的 基础 。 无 论 是 物 理 上 还 是 日 常 运 作 上 , 现 代 城 市 日 益 成 为 一 个 精 密 的 机 器 。 城市 功 能 和 性 质 的 多 样 化 , 导 致 城 市 共 用 公 物 的 多 样 化 。 按 照 什 么 样 的 逻 辑 来介
3、绍 城 市 共 用 公 物 的 具 体 外 延 , 实 在 是 一 个 颇 费 思 量 的 问 题 。 列 举 式 的 介绍 过 于 零 碎 , 似 乎 容 易 造 成 不 周 延 ; 在 城 市 管 理 领 域 引 入 系 统 论 的 观 点 , 将城 市 分 为 几 个 相 对 独 立 的 子 系 统 分 别 介 绍 的 方 法 又 有 层 屋 叠 架 之 弊 ; 沿 袭 传统 法 学 对 于 公 物 的 分 类 , 则 因 有 些 理 论 并 无 共 识 , 不 宜 理 解 。 以 下 的 介 绍 体系 , 可 以 说 是 预 备 读 者 批 评 之 用 的 。 1 受 城 市 规 划
4、调 整 的 物 。 城 市 规 划 是 与 城 市 建 筑 元 素 的 的 相 互 联 系 性( interconnectedness) 和 复 杂 性 ( complexity) 适 应 的 , 已 经 作 为 一 门专 门 的 学 科 而 存 在 。 作 为 一 种 有 法 律 意 义 的 行 政 计 划 , 经 过 法 定 程 序 , 城 市规 划 取 得 类 似 于 抽 象 行 政 行 为 的 效 果 , 例 如 人 们 可 以 根 据 既 定 规 划 判 断 建 筑行 为 的 合 法 性 , 可 以 根 据 规 划 进 行 行 政 许 可 。 城 市 绝 大 多 数 公 物 作 为
5、城 市 的构 成 元 素 , 受 到 城 市 规 划 多 方 面 的 调 整 , 特 定 用 途 的 土 地 , 例 如 “公 园 预定 地 ”等 预 定 公 物 即 是 其 例 。 建 设 过 程 中 的 建 筑 物 , 也 是 城 市 规 划 执 法 的重 点 监 控 目 标 之 一 。 2 进 入 城 市 范 围 的 自 然 资 源 。 包 括 , 土 地 , 海 域 , 水 流 , 湖 泊 等 。 在我 国 , 大 量 的 自 然 资 源 被 纳 入 国 有 资 产 的 范 围 , 一 般 来 说 , 各 市 县 人 民 政 府的 职 能 部 门 ( 行 政 局 ) 是 最 小 的 具
6、 有 行 政 主 体 资 格 的 管 理 机 关 , 例 如 国 土 资源 局 , 水 务 局 , 海 洋 局 等 , 一 般 由 这 些 局 提 供 对 具 体 资 源 的 公 物 警 察 保 护 。 这 些 国 有 的 自 然 资 源 , 一 旦 进 入 城 市 范 围 , 自 然 成 为 城 市 共 有 公 物 。 应该 承 认 , 每 一 种 公 物 都 有 其 管 理 上 的 不 同 特 点 和 体 系 , 进 入 城 市 的 自 然 资 源是 否 需 要 集 中 管 理 , 集 中 管 理 的 程 度 如 何 , 仍 需 细 致 考 量 。 在 立 法 没 有 明 确之 前 , 原
7、 有 的 管 理 体 制 当 然 延 续 , 但 在 相 对 集 中 行 政 处 罚 权 的 试 点 中 , 有的 地 方 , 例 如 山 东 省 曲 阜 市 已 经 将 河 道 公 物 的 保 护 执 法 纳 入 城 市 综 合 执 法的 范 围 , 因 此 我 们 予 以 指 出 。 另 外 , 城 市 风 景 区 和 名 胜 古 迹 , 在 一 定 意 义 上 也 可 以 归 入 自 然 资 源 公 物来 看 待 。 3 城 市 人 工 基 础 设 施 。 “按 照 承 担 功 能 不 同 , 城 市 基 础 设 施 一 般 包 括六 大 系 统 : 能 源 动 力 系 统 , 水 资
8、源 及 供 水 排 水 系 统 、 交 通 运 输 系 统 、 邮 电通 信 系 统 、 生 态 环 境 系 统 、 防 灾 保 障 系 统 。 ” 这 六 大 系 统 的 基 础 设 施 , 以共 用 公 物 的 标 准 来 看 , 范 围 交 叉 很 大 , 但 又 有 所 差 异 。 其 中 非 民 营 化 的 部 分属 于 纯 粹 的 公 物 , 例 如 城 市 人 工 排 水 系 统 , 道 路 及 路 灯 等 设 施 , 园 林 子 系 统和 环 卫 子 系 统 等 ; 也 有 一 些 公 物 虽 然 不 是 政 府 提 供 和 经 营 , 但 政 府 仍 可 能 提供 公 物 警
9、 察 的 保 护 , 构 成 他 有 公 物 。 还 应 该 指 出 的 是 , 城 市 公 物 并 非 全 部 由综 合 执 法 机 关 提 供 公 物 警 察 权 保 护 , 例 如 城 市 消 防 设 施 就 是 由 公 安 消 防 部门 自 行 保 护 的 , 但 这 种 保 护 仍 然 属 于 公 物 警 察 权 的 保 护 。 4 城 市 环 境 和 容 貌 。 在 城 市 , 影 响 城 市 人 类 活 动 的 各 种 天 然 的 和 经 过人 工 改 造 的 外 部 因 素 , 都 可 以 称 作 环 境 。 城 市 环 境 作 为 公 物 , 是 最 近 今 年 才发 展 出
10、 来 的 新 的 理 论 。 “一 方 面 是 考 虑 到 环 境 事 实 上 一 直 为 公 众 所 共 同 利 用 ,且 任 何 人 不 能 排 除 他 人 对 环 境 的 利 用 ; 另 一 方 面 是 因 为 环 境 所 有 权 主 体 严 重虚 位 而 使 恣 意 破 坏 环 境 的 行 为 难 以 得 到 遏 制 , 已 经 严 重 威 胁 到 人 类 的 生 存 ,从 而 使 洁 净 的 环 境 变 得 越 来 越 稀 缺 而 具 有 更 高 的 财 产 价 值 。 ” 按 照 有 关 规定 , 城 市 管 理 综 合 执 法 机 构 在 噪 声 污 染 防 治 、 大 气 污
11、染 防 治 和 水 污 染 防 治 等方 面 , 已 经 承 担 了 一 部 分 环 境 保 护 的 任 务 。 城 市 容 貌 其 实 是 环 境 的 一 种 , 也 是 无 体 公 物 。 目 前 城 市 容 貌 方 面 法 规 的科 学 性 不 是 很 好 , 主 要 是 与 其 他 公 物 管 理 法 规 之 间 的 界 限 没 有 厘 清 , 例 如 将违 反 城 市 规 划 的 违 章 建 筑 也 按 照 市 容 的 有 关 规 定 进 行 处 理 。 这 是 一 种 不 正 常做 法 , “市 容 是 个 筐 , 啥 都 往 里 装 ”式 的 城 市 容 貌 , 亟 待 进 行
12、科 学 化 的 界 定 。城 市 共 用 公 物 体 系 化 地 、 逻 辑 周 延 地 的 介 绍 出 来 , 实 在 是 十 分 困 难 的 事 。有 一 点 必 须 指 出 , 公 物 之 所 以 成 为 公 物 , 应 该 是 一 种 法 律 状 态 而 不 是 事 实 状态 ( 即 便 有 些 制 定 法 上 公 物 尚 未 纳 入 ) 。 尽 管 民 营 化 浪 潮 似 乎 在 大 量 的 改 变公 物 的 所 有 权 , 但 是 并 没 有 缩 减 公 物 的 外 延 , 只 要 法 律 认 为 必 要 , 仍 可 为 他有 公 物 甚 至 私 有 公 物 提 供 足 够 的 警
13、 察 权 保 护 。 学 者 一 般 认 为 , 公 物 有 四 个 特 征 : 原 则 上 为 不 融 通 物 ; 不 适 用 民 法 取 得时 效 之 规 定 ; 原 则 上 不 得 为 民 事 强 制 执 行 之 标 的 ; 原 则 上 不 得 为 公 共 用 征 收 。其 实 , 对 重 要 的 公 物 的 侵 害 和 不 正 当 利 用 行 为 , 动 用 公 物 警 察 权 进 行 保 护 ,也 应 该 算 作 公 物 的 一 个 显 著 特 点 。 三 从 公 物 警 察 权 到 综 合 执 法“公 产 保 护 的 最 大 特 点 , 是 为 了 保 护 公 产 的 物 质 完
14、整 、 不 被 损 害 和 侵 占 ,公 产 管 理 机 关 具 有 警 察 权 力 , 可 以 制 定 公 产 保 管 条 例 , 对 违 反 条 例 的 人 给 予处 罚 。 ” 正 是 这 种 以 行 政 警 察 权 力 现 实 公 产 公 物 的 保 护 的 做 法 , 体 现 了 公 产与 其 他 财 产 不 同 的 特 殊 地 位 。 在 公 物 制 度 的 发 源 地 法 国 , 这 些 权 力 称 为“公 产 保 护 的 警 察 权 力 ”; 其 中 的 处 罚 部 分 为 “道 路 违 警 ” 。 公 物 警 察 权 ,也 叫 公 物 治 安 权 , 学 理 上 早 已 有
15、之 。 “公 物 警 察 , 为 维 持 社 会 秩 序 , 就 中 为防 遏 关 于 公 物 之 自 然 的 、 人 为 的 危 害 , 而 限 制 人 民 自 由 之 作 用 , 为 国 家 警 察一 种 。 ” 这 里 的 “警 察 ”学 术 上 并 非 限 于 通 常 理 解 的 公 安 机 关 人 民 警 察 , 而是 “广 泛 地 指 为 了 维 持 社 会 公 共 的 安 全 和 秩 序 , 基 于 一 般 统 治 权 , 对 国 民 进行 命 令 、 强 制 的 作 用 。 ” 公 物 警 察 权 与 一 般 公 物 管 理 权 不 同 。 广 义 的 公 物 管 理 权 ,
16、在 现 状 之 维 持改 善 的 狭 义 管 理 权 之 外 , 还 包 括 可 “公 物 之 新 设 , 使 用 之 开 始 , 为 特 定 人 设定 权 利 , 向 私 人 征 收 使 用 费 以 及 为 共 用 之 停 止 废 止 ” , 是 公 物 管 理 者 的 当然 权 利 。 而 公 物 警 察 权 则 即 基 于 国 家 统 治 的 强 制 力 , 适 用 法 律 保 留 原 则 ,法 律 无 授 权 则 无 权 力 。 理 论 上 这 两 种 权 力 没 有 包 容 和 被 包 容 的 关 系 。 公 物 警 察 权 与 家 宅 权 或 家 主 权 ( Hausrecht)
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