2023 中国数字政府建设与发展白皮书-final.pdf
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1、A2023 中国数字政府建设与发展白皮书建设高安全的政府数字化基础体系1推动数字经济发展,数字政府建设需先行梅宏当今世界正在经历一场源于信息技术的快速发展和广泛应用而引发的大范围、深层次的科技革命和产业变革,数字化转型已成为人类社会发展的主流趋势。在我国,实施国家大数据战略,建设数字中国,发展数字经济也已成为国家战略选择。社会的数字化是数字经济发展的土壤,数字政府、数字社会、数字治理体系建设等构成了数字经济发展的环境。同时,数字基础设施建设以及传统物理基础设施的数字化奠定了数字经济发展的基础平台。数字化转型是一场根本性的变革,是一种范型变迁(paradigm shift),仅仅基于现有架构流程
2、,利用信息技术来提质增效是远远不够的,需要利用信息技术对原来的组织架构、业务流程、服务模式等进行变革性改造。对政府和企业而言,要真正实现数字化转型,首先需要解放思想,转换理念,适应“信息化引领”的时代趋势。数字化转型发展,一方面可以实现治理能力和治理水平提升,另一方面,也需要相适应的数字治理架构和体系。就这个意义而言,数字化转型本质上也是一个构建数字治理体系的过程。当下,全球各主要国家已将数字治理提上日程,从制度法规、标准规范以及技术探索等方面构建数字治理体系。我国也在大力推进国家治理体系和治理能力现代化,如“十四五”规划和 2035 年远景目标纲要提出要“构建数字规则体系,营造开放、健康、安
3、全的数字生态”;2022 年 6 月,国务院印发关于加强数字政府建设的指导意见,部署数字政府建设,指出要“构建协同高效的政府数字化履职能力体系”等。2022 年 12 月 2 日,中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见发布,开启了数据基础制度建设的顶层设计。2023 年 2 月 27 日,中共中央、国务院印发数字中国建设整体布局规划,全面部署数字中国建设,并指出要“发展高效协同的数字政务”。我国数字经济繁荣发展的阶段正在开启,数字政府的建设必须要跟上,甚至需先行!相信随着更多数字经济相关的市场主体参与其中,将不断推动数字政府建设新发展,促进数字技术更广泛地应用于政府管理
4、服务,推动政府治理流程再造和模式优化,满足人民群众对政务服务日益增长的需求。专家寄语中国科学院院士:2023 年 4 月 13 日2用数字化重塑政府是大势所趋张占斌党的二十大报告系统地论述了中国式现代化的重大理论和实践问题,提出加快建设网络强国、数字中国,为全面建设社会主义现代化国家和全面建成社会主义现代化强国擘画了宏伟蓝图。中国式现代化也要求国家治理体系和治理能力的现代化,而政府治理体系的现代化在国家治理体系和治理能力现代化中属于特别关键的地位。政府治理体系的现代化离不开政府职能的重塑和转型,离不开用数字化来重塑政府职能体系。数字政府是数字中国的重要组成部分。将数字技术广泛应用于政府管理服务
5、,是推进治理体系和治理能力现代化的有效举措,也是更好满足公众对政务服务越来越高需求的必然选择。经过多年的改革,我国的服务型政府建设取得了积极进展,但仍然存在着一些问题。用数字化重塑政府是未来政府治理能力现代化的必然趋势,我们要把转变政府职能放在数字化的大格局中进行审视。我们通常讲,数字政府、数字经济和数字社会这三驾马车中,数字政府将起到核心的作用,推动的作用,牵引的作用。数字化重塑政府是一场革命,将引发政府职能实现形式上的重大变化,也将进一步优化政府结构,降低成本,提高效率,改善服务。当前,中国电子旗下中国电子云联合 IDC 中国做了一件非常有价值的工作编制2023 中国数字政府建设与发展白皮
6、书,聚焦政府数字化发展新变化、产品技术需求新特点、政府履职能力新要求等领域研究分析,面向政府客户输出一份具有一定行业影响力的研究报告。相信报告的发表一定会给数字政府建设提供助力和借鉴,加快数字政府的变革和出新。中央党校(国家行政学院)教授、中国式现代化研究中心主任:2023 年 4 月 13 日3目录Contents专家寄语.1前言使命与变革.4政府信息化发展与内涵重构.51.1 政府信息化发展迈入新的阶段.61.2 数字政府定位升级,助力数字经济与百年目标.71.3 新时代数字政府的定义.10数字政府现状与挑战.全面深化,创造技术发展新机遇.112.1 新兴技术深化应用,赋能数字政府场景.1
7、22.2 市场规模持续扩大,建设模式不断演进.152.3 数字政府建设挑战与机遇并存.18构建数字政府的“魂-元-核-基-干”,助力数字政府体系升级.213.1 数字政府治理框架,面向协同、安全、价值的体系重构.223.2 数字政府之“魂”,自内而外,构建数字化政府履职能力体系.223.3 数字政府之“元”,开放共享的数据资源体系.243.4 数字政府之“核”,探索政府一体化业务的数字平台体系.303.5 数字政府之“基”,安全和可持续的数字基础设施.323.6 数字政府之“干”,聚焦云数用安全的数字政府安全体系 .39着眼协同发展,新视角下的数字政府评估体系.474前言使命与变革当今世界,我
8、们正处在新旧更替、开启数字革命的关键窗口期,新一轮科技革命和产业变革将奠定未来经济走势的基础。前三次工业革命建立在土地、劳动力、资本、技术等生产资料基础之上,新一次数字革命已经到来,数据等新型生产资料在未来经济中将扮演重要角色。每一次产业革命必将是现有组织模式、体系、架构的重构,政府作为社会经济的核心支柱,应主动求变,进行深刻的变革,拥抱数字经济的到来。数字政府是数字中国建设的重要组成部分,也是数字经济、数字社会协同发展的重要驱动力量。党中央、国务院先瞻性认识到数字政府在数字经济中起到的核心作用,印发数字中国建设整体布局规划、中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景
9、目标纲要及国务院关于加强数字政府建设的指导意见等政策文件,强调通过数字政府建设全面引领驱动数字化发展,建设数字中国;同时,将数字技术广泛应用于政府管理和服务,推动政府治理流程再造和模式优化,不断提高管理效能、服务质量以及决策科学性。在此背景下,IDC 中国和中国电子云成立联合课题组,试图阐述新时代的数字政府应如何变革,以促进数字中国建设及数字经济的发展。本白皮书首先阐述政府信息化的发展,试图归纳其内涵变化,及在数字经济的背景之下,数字政府需要重构以支持经济发展、社会进步及人民福祉的提升,并给出数字政府的定义。本白皮书随后分析新兴技术在数字政府中的赋能作用、数字政府市场空间及市场组成,并探讨数字
10、政府建设中存在的挑战和机遇。基于如上分析,本白皮书第三章给出数字政府的治理框架,以应对未来数字政府职能变化及挑战,并在履职能力、数字平台、数据资源、高安全数字基础设施、安全体系建设等方面给出未来数字政府的建设建议。同时,基于数字政府的体系架构,提出数字政府评估体系,以期给数字政府建设者提供借鉴。本白皮书引用了数字政府领域专家的荐言荐策,供您进行数字政府建设参考。展望未来,唯有砥砺前行、不负韶华,以变革求发展,通过政府的数字化建设,推动与支撑“数字中国”的建设,勇立潮头铸辉煌!5政府信息化发展与内涵重构01016阶段时间总结标志目标技术特点业务特点信 息 化 起 步阶段1993-2001信息化基
11、础搭建三金工程建设中国的信息化基础设施构建信息网络基础设施(点)单点信息化,以及一定程度的办公自动化政 务 行 业 数字化阶段2002-2015业务驱动的重点领域信息化两网一站四库十二金搭建政府信息化的基本技术架构与业务框架传统 IT 信息系统架构(线)垂 直 条 线 信息化为主,促进业务与信息技术的结合数字政府 1.0阶段2016-2021服务导向的政务流程数字化改革互联网+政务服务政务业务“一网通办”云计算和大数据相关技术与服务开始应用(面)以数据为牵引的服务型政府,构建数据融合的“面”业务数字政府 2.0阶段2022-至今数据要素引领的智能时代政务业务体系协同国家治理体系与治理能力现代化
12、数据要素化与架 构 平 台 化,人 工 智 能、隐私计算与超级应用等等新兴技术应用深化(立体全方位)“条块”结合,业务与技术融合重构表 1:政府信息化发展阶段来源:IDC,20231.1 政府信息化发展迈入新的阶段从 20 世纪 90 年代开始,沿着“点应用机关内部办公自动化”“线应用部门政务电子化”“面应用在线政务服务”这条路径,我国政府信息化经历了从“信息化起步阶段”“政务行业数字化”到“数字政府 1.0”的三个发展阶段。目前正处于以数据与智能化引领的“立体全方位应用业务与技术融合重构”为核心的数字政府 2.0 建设阶段。1993 年,为适应全球建设信息高速公路的潮流,我国正式启动了以“金
13、关”“金桥”“金卡”工程为核心的三金工程,开始推进了政府信息化工作。此阶段的政府信息化以国家公用信息网络基础设施建设为主,同步搭建电子办公与电子业务系统建设,主要通过自上而下建设,从中央延伸到地方,建立起全国贯通的信息通路。2002 年,国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见正式印发,主要围绕“两网一站四库十二金”展开,包括政府信息化网络、政府门户网站、数据库系统以及重点政务信息应用系7统等方面。这一阶段,政府将信息技术作为提升组织效率的工具,信息化建设以政府垂直“条线”的业务系统建设为主,同时地方政府开始建设政府门户网站,推出政务在线媒体,地方的“块”业务信息系统初步形成。2016
14、年,随着关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见的印发,我国进入以“互联网+政务服务”为主要特征的“数字政府 1.0 阶段”。该阶段,政府的行政理念开始由管理型政府向服务型政府转变,在建设一体化政务服务平台的推动下,“条”与“块”状的政府机构开始结合并相互联动,形成“面”状的信息化建设局面,数字技术手段开始逐步应用到政府业务的方方面面。由于政府缺乏相应新技术的储备与经验,在云计算、大数据等方面具有丰富应用经验的科技企业开始深入参与政府信息化建设。目前,政府信息化已进入“数字政府 2.0 阶段”,大数据、区块链、人工智能、隐私计算和超级应用等数字化技术开始深刻影响政府治理模式。不同于此前的
15、政府信息化阶段,数字政府 2.0 阶段发展的技术驱动力来自数据资源,数据开始被看作一种生产要素,不仅政府内部数据共享程度提升,而且政府数据信息对社会开放程度不断提高。从业务视角,当前围绕推进国家治理体系与治理能力现代化目标,“条”与“块”状的政府机构不仅强调紧密结合与相互联动,同时对业务协同提出了更高的要求,信息技术应用与业务重构开始走向“立体化”和“全方位”。1.2 数字政府定位升级,助力数字经济与百年目标1.2.1 数字经济处于关键的筑基蓄能期 世界正全面进入数字经济时代,IDC FutureScape:2023 年中国数字化业务十大预测 报告显示,全球数字化发展的临界点已经到来。数字经济
16、占比、数字化业务支出占比、数字化人才、SaaS 支出占比等重要指标已经或将在未来 5 年内超过 50%。2022 年,无论全球还是中国,超过 50%的经济(中国约超 60 万亿元人民币)是基于数字化或受数字化影响的,中国 2022-2026 年数字化转型总支出将达到 2.38 万亿美元。82020 年党的十九届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议明确提出“发展数字经济”,推进数字产业化和产业数字化,到 2025 年,数字经济迈向全面扩展期,数字经济核心产业增加值占 GDP 比重达到 10%。数字化创新引领发展能力大幅提升,智能化水平明显增强,
17、数字技术与实体经济融合取得显著成效,数字经济治理体系更加完善,数字经济竞争力和影响力稳步提升,数字经济处于关键的筑基蓄能期。数据是数字经济的重要生产资料,而目前政府掌握的海量高价值数据有待共享和开放,反哺数字经济发展。一方面利用数据支撑政府内部的流程再造、业务变革,建立与数字经济持续健康发展相适应的治理方式,加强政府对数字经济的监管能力;另一方面,通过公共数据的开放,推动数字技术在数据汇聚、流通、交易中的应用,促进社会基于数据的业务创新,进一步释放数据红利。同时,政府加快数据要素市场的建设,集合各界力量,促进数据产业化发展,创造数字经济的新模式与新业态。1.2.2 数字政府是数字经济的必然,是
18、国家治理体系和治理能力现代化的重要举措2023 年 2 月,中共中央、国务院印发了数字中国建设整体布局规划(简称规划),明确提出了数字中国建设“2522”的整体框架布局和实施保障。规划指出,要全面赋能经济社会发展,发展高效协同的数字政务,使政务数字化智能化水平明显提升。2022 年 6 月,国务院正式印发了 国务院关于加强数字政府建设的指导意见(以下简称指导意见),对数字政府建设做出全面部署。文件明确了数字政府建设的指导思想、基本原则和主要目标,从构建协同高效的数字化履职能力体系、数字政府全方位安全保障体系等七个方面明确了工作任务,并提出了 2025 年和 2035 年两个建设目标,为我国数字
19、政府建设勾勒了蓝图。图 1:中国数字化业务核心领域来源:IDC,2023数字化价值与可持续发展数字化支出与收入新生态与价值链数字化技能与人才市场价值,包括未来环境、社会责任、治理未来销售、成本与利润基于生态的创新敏捷的数字化梦之队9图 3:二十大报告进一步明确数字政府的重要性来源:IDC,2023综合党的二十大报告来看,数字政府建设的重要性更加清晰。二十大报告中明确提出要在 2035 年基本实现国家治理体系和治理能力现代化,指导意见指明数字政府是推进这一进程的的重要举措。同时,二十大报告明确提出要“加快发展数字经济”,而指导意见中指明数字政府是引领驱动数字经济发展的必然要求。此外,在建设网络强
20、国、数字中国、法治政府方面,指导意见均明确了数字政府的重要意义。全面建成社会主义现代化国家是中国共产党的第二个百年奋斗目标是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程对加快转变政府职能,建设法治政府、廉洁政府和服务型政府意义重大数字政府是引领驱动数字经济发展的必然要求数字政府是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。转变政府职能,优化政府职责体系和组织结构,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,提高行政效率和公信力。加快建设网络强国、数字中国加快发展数字经济2035 年基本实现国家治理体系和治理能力现代化
21、中国共产党第二十次全国代表大会上的报告国务院关于加强数字政府建设的指导意见全面建成社会主义现代化国家数字政府是实现第二个百年目标的重要支撑国家治理体系和治理能力现代化数字经济网络强国与数字中国法治政府图 2:数字政府概念发展来源:IDC,20232022 指导意见勾勒数字政府蓝图国务院关于加强数字政府建设的指导意见“十四五”推进国家政务信息化规划“十四五”国家信息化规划浙江省数字政府建设“十四五”规划广东省数字政府改革建设“十四五”规划的通知中央全面深化改革委员会第二十五次会议习近平总书记强调“要全面贯彻网络强国战略,把数字技术广泛应用于政府管理服务,推动政府数字化、智能化运行,为推进国家治理
22、体系和治理能力现代化提供有力支撑”。数字中国建设整体布局规划提出数字中国建设“2522”的整体框架布局和实施保障中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要十九届四中全会中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定十九届五中全会中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议2021 相关领域和地方规划印发2020 建议加强数字政府建设深改委审议通过指导意见 2022数字政府有力支撑数字中国发展 2023数字政府写入“十四五规划”2021首次提出数字政府 2019101.3.新时代数字政
23、府的定义在数字经济蓬勃发展,以及国家治理体系和治理能力现代化逐渐完善的背景下,我国数字政府建设的内涵正在重构。综合来看,数字政府有以下三个显著特征:数字政府目标与国家治理现代化相适应。数字政府建设目标的突出主题为国家治理体系和治理能力现代化,这说明国家已经把数字政府建设作为实现国家治理现代化的重要途径,并为进一步实现社会主义现代化提供重要支撑。数字政府建设与数字经济连结更加紧密。在数字经济背景下,政府不仅是数字经济的监管者,同时也是引导者与实践者。数字政府建设要求政府能够深入理解数字经济的发展逻辑、掌握数字经济发展动态,进一步促进数字政府在数字经济发展中发挥更重要的作用。政府业务与技术更深度的
24、融合。数字化技术与政府业务的融合发展趋势愈加明显,一方面以云计算、大数据、人工智能为代表的信息技术在应用的广度与深度上有很大的提升;另一方面业务与技术之间相互影响并协同创新,带来政府组织架构、业务流程等方面的变革。从内涵来看,数字政府是以支撑国家治理体系与治理能力现代化为核心目标,通过夯实信息化基础、打造数字化平台,重构政府组织架构、业务流程、管理模式,推进数字经济、数字社会、数字生态的高质量发展的政府信息化新阶段,是支撑社会治理和经济发展的新模式和新架构,同时也是社会与经济创新发展的必然要求。11数字政府现状与挑战 全面深化,创造技术发展新机遇020212云计算政府行业是继互联网行业之后云化
25、比率最高的行业。根据 IDC 的分析,当前政府行业云计算应用比率接近 70%,公共服务、政务公开是数字政府业务中云化比率最高的。在经济复苏、新基建等背景下,政务云的建设与智慧城市业务逐步走向融合,从支持传统的政府办公、政务服务走向支持城市治理、智慧行业应用、城市安全运营等层面。进入数字时代,政府的数字化转型不仅在于政府本身,还扩展到政府管辖下的各企业、事业单位层面,在存量业务上云量不断扩展的同时,为配合政府业务互联网化的数据承载能力,新增 PaaS 业务的改造上云也在逐步实施,由“上云”向“云上”转移。图 4:新兴技术在数字政府中的应用来源:IDC,20232.1.新兴技术深化应用,赋能数字政
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