我国县级财政实力及信用风险研究.doc
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1、我国县级财政实力及信用风险研究 贾晓俊 裴永刚 北京交通大学国家经济安全研究院 东方金城国际信用评估有限公司 X关注成功!加关注后您将方便地在 我的关注中得到本文献的被引频次变化的通知! 新浪微博 腾讯微博 人人网 开心网 豆瓣网 网易微博 摘要: 通过比较我国各地区县级财政实力, 发现地区间县级财力差异较大, 东部最强, 中、西部财政实力最弱;各个地区内部县级财力两极分化明显, 特别是西部和东部, 县级财力高低极端分化程度较高;东部地区县级财政自给率较高, 而中部、西部和东北地区县级财政自给率较低, 对上级转移支付依赖性大;东部和西部县级财政土地出让收入在县级财政中的地位更重要;部分县级财政
2、债务率较高, 已接近警戒上限, 债务风险较大, 需要加强防范。关键词: 县级财力; 偿债资金来源; 信用风险; 作者简介:贾晓俊 (1971) , 女, 山西榆社人, 副教授, 经济学博士, 主要研究方向为财政与金融;作者简介:裴永刚 (1969-) , 男, 湖北黄陂人, 经济学博士, 首席评级总监, 主要研究方向为债务风险及信用评价。收稿日期:2017-04-28基金:东方金城国际信用评估有限公司课题 (KBSK15002530) Study on County-level Fiscal Strength and Credit Risk in ChinaJIA Xiaojun PEI Yo
3、nggang National Institute of Economics and Security Research , Beijing Jiaotong University; Dongfang Jincheng International Credit Evaluation Co., Ltd.; Abstract: A comparison of county-level fiscal strength in various regions of China is made, finding that difference is large with the eastern and w
4、estern fiscal strength in the strongest and weakest; the polarization of the county-level fiscal strength within various regions is obvious, a higher rate of self-sufficiency of county-level finance in eastern region, while that in the central, the western and northeast parts of China is low with gr
5、eater dependence on the transfer payment of higher departments; the position of land transfer income in the county-level finance in eastern and western China is more important; the debt rate of some county-level finances is higher, close to the warning limit, resulting in a greater debt risk, and ri
6、sk prevention should be strengthened.Keyword: county-level fiscal strength; credit risk; source of debt repayment funds; Received: 2017-04-28引言自1982年开始, 我国逐步形成“市管县”体制, 即形成“中央省地级市县乡镇”共五级政府管理体制, 且1984年普遍建立起了乡镇财政, 这样就形成了与五级政权相对应的五级财政, 乡镇财政自然就成为我国最基层的财政, 负担着大部分农村公共产品供给的重任。实行“市管县”财政体制后, 一些较发达的城市起到了对县域经济的
7、带动辐射作用, 但一些财力较弱的城市不但难以带动县域经济的发展, 且无力给予所属县财政足够的补助, 造成相当一部分县财政困难。为解决县乡财政困难的问题, 我国2005年开始“省直管县”和“乡财县管”试点。“省直管县”财政体制的实施增强了直管县的财政保障能力, 而“乡财县管”体制则将乡镇预算内容归入县级财政管理, 乡镇失去了财政独立性。在此背景下, 我国县级财政成为省级以下最基层的财政, 纵向来看, 与省、市级财政相比, 县级财政在我国地方公共产品供给中占据着极为重要的地位, 且2007年以来呈不断增强的趋势。但分税制改革以来, 由于省以下政府间税收划分不尽合理, 相当一部分地区省对下转移支付力
8、度不足, 因此, 县乡政府收支平衡压力较大, 自然成为地方政府债务的主体。特别是2008年金融危机后, 为顺应中央政府4万亿元的刺激投资规划, 解决地方配套资金来源问题, 县级地方政府融资平台在全国爆发式增长, 与省市级融资平台相比, 县级平台管理规范性、盈利能力及资产规模与质量却是最差的, 风险较大。从已有的与县级财政实力与风险相关的文献来看, 主要包括以下三个方面:第一, 与县级财政特点有关的研究:马昊 (2010) 对建国60年来县级财政制度变革经历的三个阶段进行了考察, 在考察县级财政历史变迁的基础上, 提出了县级财政制度改革的建议1;徐绿敏 (2014) 认为我国各省的省以下政府间财
9、政体制差异很大, 分税制与总额分成、增量分成体制是我国省以下政府主要的财政体制形式2;周黎安、吴敏 (2015) 对省以下各级政府间的税收分成及其影响因素进行了系统研究3;罗道胜 (2016) 列出了我国县级财政发展面临的问题和困难, 对加快我国县级财政发展提出了对策4。第二, 与县级财政实力相关的研究:冉光和等 (2011) 在构建县域政府财政能力评价指标体系的基础上, 运用多元统计因子分析方法, 以重庆市40个区县政府为例, 综合测度各个区县县域政府的财政能力, 得出县域政府财政能力不均衡的结论5;马海涛、殷瑞锋 (2009) 认为除经济发展水平、社会环境等因素外, 财政体制和财政制度也会
10、对某一地区的财政收入能力产生影响, 地区内税收多级管辖权和政府间转移支付制度会影响我国县级政府财政收入能力6;樊勇 (2011) 实证分析了分税制改革以后, 2006年前我国县级政府税收收入的结构、规模和存在的问题, 并对完善县级政府税收收入制度提出了政策建议7。第三, 与县级财政债务风险相关的研究:周宁东 (2006) 认为县级财政风险主要表现在财政赤字、债务风险、国际金融组织和外国政府贷款风险, 并提出了化解风险的政策建议8;周泽炯 (2009) 对安徽省凤阳县20042008年财政债务状况和风险程度进行了调查分析, 提出应对财政债务风险的措施9;马昊、庞力 (2010) 依据审计署200
11、3年审计报告、山东省2004年和安徽省2003调查报告指出了当前我国县级财政债务的主要问题, 分析了产生这些问题的原因, 并提出了相应的政策建议10。在现有文献中, 有关县级财政实力的研究, 数据相对陈旧, 不能及时反映当前县级财政的状况, 而且缺乏财政风险方面的成果。本文引用最新的数据分析当前县级财政实力, 研究全国各区域县级财政风险, 期望能弥补县级财政信用风险研究中的空白。一、我国各地区县级财力差距较大, 各区域内部财力两级分化明显为了比较我国县级财政区域间的差异, 分为东、中、西及东北地区分别进行考察, 东部地区包括河北、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南;中部地区包括山西、安徽、江西
12、、河南、湖北、湖南;西部地区包括:四川、贵州、云南、内蒙古、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和广西;东北地区包括:吉林、辽宁和黑龙江。以下首先通过有关财力的描述性统计量总量、人均值及各个地区百强县的数量来直观比较地区间的总体财力差异。其次, 选用变异系数及最大值比最小值等常用于计量数据差距的指标衡量东、中、西及东北地区各地区内部县级财力差距。一般公共预算收入是各级地方政府财政最主要的收入来源, 收入水平的高低可直接反映地区经济发展水平和财政总体实力, 所以, 首先应比较不同地区县级财政的一般公共预算收入情况。表1列出了2013年东、中、西及东北地区的县级财政一般公共预算收入的描述性统计量。比较表1
13、中四个地区县级一般公共预算收入的均值发现, 一般公共预算收入均值由高到低分别为:东部 (182.2亿元) 、东北地区 (108.9亿元) 、中部 (90.3亿元) 、西部 (54.7亿元) , 显然东部最高、西部最低, 东部分别是西部的3.3倍、中部的2倍、东北地区的1.7倍, 可见, 地区之间财力差距较大。另外, 表1中百强县的地区分布也从另一角度反映了这种状况, 2013年, 东、中、西及东北地区拥有的县数量依次为476、495、769和148, 这些地区相应拥有百强县数量依次为74、10、5和11, 显然东部地区百强县最多、西部地区最少。可见, 东部地区县域经济较发达, 县级财政实力较强
14、, 而西部地区县域经济较为落后、财政实力较弱。表2列出了2013年东、中、西及东北地区的人均一般公共预算收入的描述性统计量。由于人均值考虑了各个地区的人口因素, 更能真实反映各个县的财政实力。各个地区一般公共预算收入人均值, 由高到低分别为:东部 (2816元) 、东北 (2667.7元) 、西部 (2348.7元) 、中部 (1934.1元) , 东部分别是东北、西部和中部的1.1倍、1.2倍和1.5倍。这说明东部和中部的人口密度较大, 在考虑了人口因素后, 各地区人均财力差距缩小, 且人口因素对中部地区的财力影响较大, 拉低了一般公共预算收入的人均水平, 使得中部地区人均财力水平处于四个地
15、区中的最低位。接下来分析各地区内部县级财力差距, 测量地区内部差异常用的工具有最大值比最小值、变异系数、泰尔指数、基尼系数等。本文选用最大值比最小值、变异系数两个指标测算地区内部县级财力差距程度。变异系数的值反映县级财力间离散程度, 区域内部县级财力离散程度由高到低分别为:西部 (23.5%) 、东部 (13.2%) 、东北 (10.4%) 和中部 (8.3%) 。这说明西部县级间财力差距最大, 中部县级之间财力差距最小;最大值比最小值反映县级财力的极端分化程度。从这个指标来看, 由高到低分别为:西部 (835) 、东部 (325) 、中部 (121) 和东北 (104) , 说明各个地区内部
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