丹东市国土资源局部门 预算(2018年).doc
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1、55 【农村土地法律问题研究】 农村集体土地股份制改革的法律考量 田土城 摘要农村集体土地承包经营制存在集体土地所有权主体虚位的弊端, 因此, 农村集体土地股份制改革 应当以明晰农村集体土地所有权主体作为其制度目标, 其适用范围应包括农村集体的全部土地, 不论其所有权 之上是否存在有其他权利负担。以农村集体土地具有社会保障功能为由, 限制集体所有土地固有权能的完整性 和流转性已不具有任何正当性和合法性。股份制改革中的出资财产最好是农村集体土地所有权, 因其与土地承 包经营权出资相比更有利于改革目标的实现。从制度设计看, 在股份的各种组织形式中, 公司制比股份合作制 更具有相对的制度优势。基于农
2、民自愿、 因地制宜、 产权明晰、 农民利益最大化原则, 以土地所有权出资进行股 份制改革可以从根本上实现股份制改革的制度目标; 以土地承包经营权出资实施股份制改革只是一种较为便利 的股份制改革方式, 并不能从根本上解决农村集体土地所有权主体虚位问题。对此, 农民有权在方式选择上酌 情择一或合并选择出资方式。 关键词农村集体土地; 土地股份制改革; 土地承包经营权; 法律思考 作者简介田土城, 郑州大学法学院教授, 博士生导师( 河南 郑州 450001) 。 中图分类号DF45 文献标识码A 文章编号1001 6198( 2015) 01 0055 07 从农村集体土地股份制改革的角度而言,
3、我国 现行的法律制度至少有如下五个问题值得研究。 首先, 在农村普遍实施土地承包经营的基础上, 如 何进行农村集体土地股份制改革?其制度目标如 何确定?这两个问题直接决定了农村土地制度改 革的方向和具体制度设计。因此, 必须从土地承包 经营制与土地股份制的相互关系入手进行分析研 究。其次, 农村集体土地股份制改革的适用范围应 涵盖农村的全部集体土地( 包括农村的宅基地、 承 包经营地、 建设用地、 四荒地等) , 还是只包括其中 的部分土地?是否应将某些具有特殊性质的土地 ( 如宅基地) 排除在外?这些内容既涉及不同类型 土地的产权性质及其负担, 又与农民的社会保障等 切身利益密切相关。目前学
4、界对此存在较大争议。 再次, 在农村集体土地股份制改革的过程中, 农民 据以取得股份的出资财产是指农村集体土地所有 权, 还是农民的土地承包经营权?尽管中共十八届 三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决 定( 以下简称决定 )中提出了土地承包经营权入 股问题, 但是, 因不同性质的财产出资直接关系到 股份制改革的价值目标与方法措施, 所以必须从法 律角度予以研究。第四, 股份制存在多种形式, 如 合伙制、 股份合作制和公司制等。尽管决定 规 定的是农村集体土地股份合作制, 但是采取何种组 织形式关系到农民股权的内容与流通性, 以及农业 的规模化、 现代化和城乡一体化问题, 所以也有必 要予以
5、研究。最后, 农村集体土地股份制与土地承 包经营制是两种完全不同的产权制度和经营模式。 二者是升级取代关系, 还是双轨并行或者相互交错 关系, 很难从 决定 中看出。所以, 农村土地股份 制改革与现行土地承包经营权制度相并行或者相 衔接直接关系到我国对农民意愿的尊重程度, 农村 集体土地所有权、 承包权与经营权三权分置的实 现。由此可见, 如何根据中共十八届三中全会决 定 的精神, 从法律层面认真研究和解决上述有关 问题, 具有十分重要的理论和现实意义。 一、 农村集体土地股份制改革的目标追求 中共十八届三中全会决定 明确指出 : “稳定 农村土地承包关系并保持长久不变, 在坚持和完善 最严格
6、的耕地保护制度前提下, 赋予农民对承包地 占有、 使用、 收益、 流转及承包经营权抵押、 担保权 56 能, 允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经 营。 ” 之后 , 关于引导农村土地承包经营权有序流 转发展农业适度规模经营的意见 对承包权与经 营权的分离和三权分置、 经营权流转的格局又作出 了更加明确的规定。由此可见, 农村集体土地承包 经营制已经实现了四个基本目标: 一是以双层经营 方式切实保障了农村土地集体所有; 二是以承包经 营方式实现了所有权与承包经营权的适度分离; 三 是以用益物权的方式实现了土地承包经营权的适 度流转; 四是通过承包经营权的适度流转为实现农 业规模化、 现代化
7、经营创造了条件。但是, 从法律 层面而言, 该制度客观上仍存在两大主要问题: 一 是未能真正解决农村集体土地所有权主体模糊和 虚化的问题, 不利于从根本上切实保障农民的合法 权益; 二是土地承包经营权主体的身份性和客体的 实物性, 在一定程度上限制了农民权利的合法流 转, 不利于农业现代化、 农民流动化和城乡一体化 发展。 与农村集体土地承包经营制不同, 农村集体土 地股份制则是农民以适当的财产和权利出资, 组成 股份制经济组织, 并从该组织获得相应的股权, 再 通过行使股权的方式实现其个人权益的一种制度 设计。针对农村集体土地承包经营制的两大问题, 农村集体土地股份制改革可以实现两大功能性突
8、 破。一是农村集体土地所有权主体的明晰。因为, 农民通过股份制改革将出资财产转让给股份制经 济组织并据此获得股权后, 该经济组织即从法律上 成为农村集体土地的所有权人。农民则以股东身 份、 以股权形式真正享有集体土地的股份权利。这 样就在集体所有制不变的情形下, 实现了权利主体 的明晰, 农民权益也得到了法律上的确定。二是农 民的土地权益可以以股份形式依法自由流转。因 为, 股份制改革后, 农民的财产权益由实物形态转 变为价值形态, 成了完全市场化的私权。这样既消 除了身份和地域等限制, 又保障了农民权益, 促进 了农民流动, 有利于破除城乡二元结构, 促进城乡 一体化发展 。“农民对于保留自
9、己的地权, 而同时 取得城镇化身份的做法是深表赞同的。 ”1由此可 见, 农村集体土地股份制改革的首要目标应该是明 晰农村集体土地所有权主体。其具体理由如下。 第一, 农村集体土地承包经营制已经解决了所 有权与承包经营权相分离和经营权依法流转两个 主要问题。现行集体土地所有权存在的主要问题 既不是所有权与经营权不分, 也不是经营权不能依 法转让, 而是农村集体土地所有权的主体不明确。 在我国, 关于农村集体土地的所有权主体主要有三 种说法: 一是“农村集体组织” ; 二是“农村集体成 员” ; 三是 “农民集体” 或者 “集体成员集体” 。根据 第一种说法, 三级农村集体土地所有权的主体分别
10、为乡( 镇) 政府、 村民委员会、 村民小组等, 但其作 为一级政府、 自治组织或者没有独立性与完整组织 结构的农民集体, 既不可能也不应当成为农村集体 土地所有权的主体。按照第二种说法, 我们应以每 个集体组织成员作为农村集体土地所有权的主体, 这实际上是共有而非公有, 这明显违背了坚持农村 集体土地公有制的宪法原则。第三种说法以我国 宪法 物权法 和土地管理法 的规定为依据, 农村集体土地所有权的主体既非某一村民, 也非相 应的集体组织, 而是一个极具抽象性的“农民集 体” 或者 “集体成员集体” 。但何为“农民集体” 或 者 “集体成员集体” 在理论上很难界定。实践中多 将其视为乡( 镇
11、) 政府、 村民委员会或村民小组等 组织机构, 或者由其代为行使农村集体土地所有 权。农村集体土地所有权主体的这种虚位状况, 不 仅极大地影响了农村集体土地所有权制度价值的 实现, 也使得乡( 镇) 政府、 村民委员会和村民小组 滥用权力, 侵害农民的合法权益。因此, 农村集体 土地股份制改革的制度目标、 价值追求应当定位于 从根本上解决农村集体土地所有权主体抽象和虚 位的问题。 第二, 股份制改革是股东依照法律和章程规定 将其财产出资于股份制经济组织, 以丧失出资财产 权利为代价获得该经济组织相应股权的过程。无 论采取何种方式进行土地股份制改革, 农村集体土 地所有权的主体只能是实行股份制后
12、新成立的股 份制经济组织。农民家庭和个人只能以股东的身 份对该经济组织享有相应的股权, 只能依据其股权 实现对该经济组织的控制。股份制改革的这种法 律效果既克服了过去农民对集体土地所有权的虚 无状况, 也清晰界定了集体成员对集体土地的权利 范围和行使方式, 破解了集体产权行使、 公共权益 分配、 成员意思表达等许多实践中的难题, 在根本 上破解了农村集体土地所有权主体虚位问题。 由此可见, 相对于农村集体土地承包经营制, 农村集体土地股份制的主要优势在于可以明晰农 村集体土地的所有权主体, 因此, 农村集体土地股 份制改革必须依此充分发挥其应有的制度优势, 这 既是进行股份制改革一系列制度设计
13、的立足点和 出发点, 也是进行股份制改革的首要目标和价值追 求。所以, 农村集体土地股份制改革适用范围的界 57 定、 出资财产的明晰、 制度模式的选择等, 均应以此 进行制度设计和制度改革。 二、 农村集体土地股份制改革的适用范围 农村集体所有的土地根据不同标准可以分为 不同的类型。不同类型的土地具有不同的法律属 性, 其是否均应或者均可纳入农村集体土地股份制 改革的适用范围有待科学分析。我们应将农村集 体的全部土地列入股份制改革的范畴, 不应因某些 土地的性质特殊而将其排除在外。对此, 应从如下 三个问题进行探讨。 首先, 农村集体土地股份制改革的适用范围是 否应当区分集体土地所有权之上有
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