我国财政农业投入问题研究.pdf
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1、我国财政农业投入问题研究影法出品 必属精品1 山西财经大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下,独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外,本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究所做出重要贡献的个人和集体,均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本申明的法律结果由本人承担。学位论文作者签名:日期:年 月 日 2 山西财经大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保管、使用学位论文的规定,同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版,允许论文被查阅和借阅。本人授权山西财经大学可以将
2、本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索,可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。本学位论文属于保密,不保密。在 年解密后适用本授权书。(请在以上方框内打“”)学位论文作者签名:指导教师签名:日期:年 月 日 日期:年 月 日 我国财政农业投入问题研究 1 1.导论 1.1 选题背景和意义 农业在国民经济中的基础地位和其本身承受自然风险和市场风险的能力较弱的特点,决定了农业在每个国家的经济发展过程中都受到政府的支持和保护。我们从美国,西欧以及日本等工业化发达国家的农业发展历程,可以清晰地看出这一点。改革开放以来,我国的农村和农业发生了巨大的变化。农村的生存环境不断改善,
3、农民的收入不断提高,农业综合生产能力也不断增强,农产品产量在满足国内供应的同时,还实现的了部分的出口。但同时,我们必须承认,农业目前仍然是国民经济中最薄弱的环节,农业的增长速度低于同期工业和国家 G D P 的增长速度,农业及农村经济发展的跟城市相比仍旧是出于落后的位置。由于农业生产的比较利益低下,多数农户对农业的投资热情和投入力度不够,再加上多年来国家对农业的投入保持较低水平,农业在生产规模、资金、技术等方面落后于其他国家,这些最终导致了我国的农业基础设施薄弱,农产品整体质量水平不高,农户的收入增长缓慢的不利局面。2 0 0 1 年我国加入 W T O 以后,多年来一直缺乏政府有利支持和保护
4、的我国农业又受农业保护水平更高的发达国家的冲击,出口农产品在质量和安全性方面也面临着发达国家更高标准要求的考验,这使得依靠传统农业来增加农户的收入难度进一步加大。此外再加上农民在教育、文化、卫生等方面处于不利地位,这些将会导致城乡居民之间的生活质量差距越来越大。中共十六大之后,国家确定了全面建设小康社会的历史目标,并明确提出要以科学发展观为指导思想,以统筹城乡经济社会发展为主要手段。这一指导思想和实现手段的确定,对今后时期解决我国“三农”问题产生了积极的推动作用。在新世纪,我国农业生产的目标已不仅仅是追求产量的最大化,更要追求效益最大化;农业生产已不仅仅要解决农民的温饱问题,而是要保障农民过上
5、小康生活。新时期农业发展的新目标对我国财政农业的支持也提出了更高的要求。为此,从 2 0 0 4 年起,中央连续七年把“一号文件”定位于“三农”,不断加大财政对“三农”的支持力度。2 0 0 4 年一号文件提出,要求加大解决“三农”问题的力度,增加农民收入。2 0 0 5 年一号文件提出要继续调整农业和农村经济结构,进一步深化农村改革。我国财政农业投入问题研究 2 国家“十一五”规划提出要积极建设社会主义新农村,不断改善农村的生活环境和农民的生活条件,把农业发展和农村建设放到更高的高度。2 0 0 6 年一号文件提出,要完善强化支农政策,加强基础设施建设。2 0 0 8 年提出要走中国特色农业
6、现代化道路,等等。这些都是国家试图改变过去财政支出严重偏向城市思路的体现,也是国家为实现全面建设小康社会的决心的体现。从世界发达国家的工业化进程来看,在其国家工业化发展到一定程度以后,都会实施“工业反哺农业、城市支持农村”的政策,以实现国家工业与农业、城市与农村的协调发展。目前,我国人均 G D P 已经超过 1 1 0 0 美元,步入了中等收入国家行列;国家财政能力大大加强,2 5 年来全国人均财政收入增加了 1 3 倍;农业在 G D P 中的比重目前不到 1 5%;以农产品为原料的食品出口在总出口中的比重,已经降低到了 4%;城镇居民的恩格尔系数为 3 7%;城镇人口比重已达到 4 0%
7、以上;非农业就业率超过 5 0%。所有这些主要指标均表明我国已经进入工业化进程的中后期,进入了“工业反哺农业、城市支持农村”的阶段。可见,当前时期是我国工业化进程的关键时期,是实现农业和农村快速发展,实现城乡协调发展,更是实现全面小康宏伟目标的关键时期,这需要我们对如何通过政府的财政农业支持来发展好农业,突破“三农”面临的困境做认真的思考。国家财政对农业的支出作为政府调控经济和支持农业的核心措施,在新形势下备受政府和学者的关注。因此,结合我国农业的背景和目前国家农业财政支持政策以及农业需要破解的难题,研究在国家财政支出有限的情况下,完善财政农业投入政策,提高财政农业投入的效率具有至关重要的理论
8、意义和现实意义。1.2 文献综述 1.2.1 关于我国财政对农业支持的研究 我国财政支持农业的绝对数每年都在增加,但财政农业支出占财政支出比重整体上却呈现下降趋势。另外,我国财政对农业的支出占国家财政总支出的比重远远低于第一产业G D P 占全国G D P 的比重。加入W T O 后,我国农业面对的是竞争日益激烈的国际市场,按照W T O农业协议,我国农业综合支持率可以达到农业生产总值的8.5%,而目前仅为3.3%,“绿箱”政策1 2 项支出(其中1 0 项农业补贴)内容中我国有6 项空白。因此,财政农业投入的上升空间还很大。究其财政农业支出比重下降的原因,李丽(2 0 0 9)认为,首先是长
9、期以来的重工轻农思想并没有在我国财政农业投入问题研究 3 短时间内发生根本改变;其次,由于县乡财政困难,导致地方财政对农业投入少;最后,财政投入政策的执行不力,对投入资金的管理效率不高,导致财政资源的损失。杜强等(2 0 0 9)认为财政农业支出资金存在着整体绩效低下的问题,其主要原因是财政农业投入资金结构的不合理,主要表现在农业基本建设投入不足,农业科技投入不足以及各项事业费支出所占的比重偏高且内部分配结构不尽合理这三个方面。我国财政用于农业基础设施建设的资金中,用于带有社会性的林业、水利、气象等大中型的基础设施的资金比重较大,约占农业基本设施建设资金8 0-9 0%,而真正用于增强农业市场
10、竞争力和直接改善农业生产生活条件的良种工程、重要农产品基地、农田水利、节水灌溉等农民可直接受益的中小型农业基础设施建设的资金比重较小约占1 0%左右。水利等大型设施投入比重的偏高,反映了国家对农业科技、良种推广、农业信息体系建设、食品安全等方面扶持力度偏低的基本事实,所以国家应该调整基本建设支出的结构。此外,杨凌(2 0 0 5)认为在财政对农业的支出中存在“非农化”现象。据估计,农业投资中实际用于农业和农村的仅占一半左右。我国财政农业支出资金中有一部分是用来支持农业科技推广、农业产业化、乡镇企业和农产品流通的,但在实际运作中,这些资金却大量流向了科研院所、农业管理部门、工业企业等,农民直接受
11、益的份额很少。另外,由于财政农业支出方式不佳,财政补贴出现了错位现象,国家的农业补贴过多地用在了农产品的流通环节,浪费了大量财政资金,如对粮棉油的流通补贴,根据财政部农业司有关专家分析:国家通过对粮食流通企业的补贴方式来间接补贴农民,需要耗费7 元钱才使农民得到1 元钱,对农民增收的贡献太小,效果不好。这样,使得政府陷入了财政补贴的“黑洞”,政府的财政负担在不断加重的同时,农民的受益却很少。1.2.2 关于国外财政农业政策经验与启示的研究 目前,以美国、西欧和新兴工业化国家为代表的许多国家队农业都是实行“多予少取”或“只予少取”的高补贴、低税收或无税收的财税政策。这些国家的财政农业投入政策是伴
12、随着多年的工业化与城市化进程,随着其社会生产力发展水平与整个国家的物质经济基础的提高而逐渐得到加强的。它们对本国农业实行了从生产、流通、销售到出口较全面的系统化、规范化、规模化的支持政策。发达国家财政农业投入,大多采取农业基础设施建设投入和对农业补贴的方式支持农业发展。通过财政农业支持,一方面增强了农业的基础地位,保持了我国财政农业投入问题研究 4 社会的稳定和其他产业的发展。另一方面,将农产品的国内市场与国际市场相隔离,使国内产品价格稳中有升,既解决国内农产品过剩问题,又保障了农业生产者的利益。以美国为例,美国政府从 1 9 世纪末 2 0 世纪初就开始加强对农村和农业的扶持。具体的农业投入
13、政策包括:农产品价格补贴,农场主收入支持体系,农产品出口补贴,财政支援农业科技教育和研发的补贴政策,对遭受自然灾害的农业生产者予以补贴,对贫困地区加强基本建设投入以及以反危机为中心的农业财政投资政策。此外,这些农业投入政策,都有完备的法律保障。例如,美国 2 0 0 2 年颁布的新农业法,即2 0 0 2 年农场安全与农村投资法案,其核心内容是增加对农业的补贴,在未来的 1 0 年时间里将联邦补贴提高 6 7%。从部分发达国家的财政农业支持政策体系中可以看出,农业发展状况无不与政府制定和执行的农业政策紧密相关,其中,政府对农业的财政补贴尤为重要。这些国家对农业的财政补贴主要是用在加快农业现代化
14、和可持续发展的项目上,补贴的方式基本都是直接投入,使农民、农村直接受益。1.2.3 关于完善我国财政农业投入建议的研究 我国政府财政农业投入存在总量不足、结构不合理问题,而且从根本上说,总量问题导致了结构问题。因此,要解决我国财政农业支出面临的问题,首先要增加财政对农业投入的总量。我们应建立健全财政农业支出稳定增长机制,强化法制约束。可以通过强化农业投入的法律约束机制,确保财政农业支出总额的稳定增长。安排财政农业支出规模,应当根据中华人民共和国农业法的要求,并制定具体的、更具操作性的实施办法,确保预算农业支出按法定比例增长。其次,优化财政农业支出方式,明确财政投入重点。何振(2 0 0 5)认
15、为,我国作为W T O 成员国家,在加大对农业的支持和保护的同时,要尽力遵守世贸组织的相关规定,逐步实现与国际的接轨。我们应认真研究W T 0 农业协议关于“绿箱”政策措施的规则,尽量减少间接的和对中间环节的补贴,积极探索对农户直接支持的各种有效方法,从而提高财政农业投入资金的使用效率,充分发挥财政农业支持政策在增加农民收入、保持农业稳定、提高农业竞争力等方面的作用。另外,针对我国当前“三农”问题的特殊性,在当前和今后一个时期,财政农业的投入重点应包括以下几个方面:一是农业和农村基础设施投入,特别是农村中小型农水利基础设施的建设,这是保证农业可持续发展和改善农村居民生活的基础,各级政府应保证财
16、政资金覆盖农村基础设施的建设;二是农业科研的投入,这是提高农业生产效率和我国财政农业投入问题研究 5 农业竞争力的关键手段;三是涉农服务体系建设,这是实现农业生产专业化、市场化的基础和平台;四是农村社会保障,这是在市场经济条件下政府保证农业稳定增长的必要条件,也是世界上所有市场经济国家的成功经验之一。对于不断加大的投入资金,如果不进行有效的监督管理将会造成巨大的损失和浪费。阳晓昀(2 0 0 7)建议各级管理部门规范资金运作管理,建立和完善资金监督机制。首先,改变在财政农业投入资金管理、监督中,“运动员”与“裁判员”不分的体制问题,逐步实现由专门机构对财政投入资金的分配、管理、使用进行全程跟踪
17、监督,以杜绝违法违规违纪现象的发生。其次,采取科学的、现代化的管理手段加强监管。要借助现代信息技术,建立财政支农资金监管信息系统,加强对资金使用及效率的反馈和监控。最后,建立财政农业投入资金使用的约束机制。如发现某部门有改变资金使用方向、挪用资金等行为,在办理年度决算时应扣减所挪用的财力,下一年度不再安排财政资金项目。1.3 研究的主要内容和主要方法 1.3.1 主要内容 本文研究的内容主要有五部分:(1)财政农业支持的相关理论分析;(2)农业对国家的贡献分析;(3)国家财政农业投入分析;(4)国外部分国家财政农业支持政策的经验与启示;(5)完善我国财政农业投入的对策建议,这一部分是文章的重点
18、部分。1.3.2 研究方法(l)实证分析方法与规范分析方法相结合。所谓实证分析是指从客观角度,在阅读和分析大量现实资料的基础上,有所发现从而得出结论。实证分析以事实说话,回答的是“是什么”或“实际是如何解决的”。规范分析方法是以一定的价值判断作为出发点和基础,提出行为标准,并以此作为处理经济问题和制定经济政策的依据,探讨如何才能符合这些标准的分析和研究方法,主要研究经济活动“应该是什么”或“应该怎样解决”,包含有人们的价值判断。本文对我国财政农业投入情况的分析遵循了严格的实证分析方法,而提出政策建议则用的是规范分析。(2)文献研究法。在写作过程中,翻阅和参考了大量与财政农业投入相关的文献资料,
19、从而对我国财政农业投入问题的分析有一个较为全面的认识和理解。我国财政农业投入问题研究 6(3)定量分析与定性分析相结合。定量分析是对事物进行具体的量化分析,更具有直观性;定性分析是对事物的性质、形式、特征等方面进行科学抽象,提升论证的理论高度。本文对财政农业投入的各项指标、具体数值等进行统计、核算,属于定量分析,在此基础上运用定性分析的方法对其中存在的问题进行了剖析。1.4 论文的创新之处与不足 1.4.1 论文的创新之处 本文的创新之处在于依据制度伦理和财政公平理论,从农业对国家的贡献以及国家对农业的投入情况入手,分析得出国家从农业中的索取要远远大于其对农业的投入,这样的不公平不应该持续下去
20、。国家应作为今后我国农业发展的投资主体,加大财政对农业的投入力度,改变目前农业的财政“二元”政策。1.4.2 论文的不足 本文对国家应加大财政对农业的投入做了定性的和简单的定量分析,对财政农业投入占财政总支出的比例为多少是合理的,并没有采用具体的模型进行分析,这是作者在以后的学习和工作中应继续关注和思考的问题。2.财政农业支持的相关理论 2.1 农业基础理论 农业是国民经济中最为重要的物质生产部门,是人类的衣食之源、生存之本。马克思在资本论中系统地阐述了农业是国民经济基础的理论。他指出“农业劳动(这里包括采集、狩猎、捕鱼、畜牧等劳动)的自然生产率,是一切剩余劳动的基础”;“农业,特别是食物的生
21、产是人类生存和一切生产的首要条件”;“农业劳动是社会分工和其他经济部门独立化的基础”。马克思恩格斯选集第 2 版第 1 卷,第 7 8-7 9 页.我国财政农业投入问题研究 7 随着人类工业化进程的不断深入,农业部门的相对规模会越来越小,但这并不意味着农业已不具备基础性地位。相反,农业对整个国民经济的资源、产品以及土地等要素的贡献会愈加凸显出来。农业不仅要满足整个社会的食物需求,而且还为工业,特别是轻工业提供足够的原材料。农业生产的根本特征在于它为人类提供了生存所需要的基本生活资料和再生产所需要的原料,这个根本特征决定了农业在整个国民经济中的基础地位。基于我国人口多以及实现现代化要求的具体国情
22、,农业的基础地位就更为重要。我国历届领导人都强调农业的基础地位。毛泽东同志在调查研究的基础上明确提出农业是国民经济基础,他认为“农业生产是经济建设工作的第一位”,“农业是积累的重要来源”;邓小平同志一直强调“农业是根本,不能忘掉”;江泽民同志指出“农业是国民经济的基础,农村稳定是整个社会稳定的基础,农民问题始终是中国革命、建设、改革的根本问题,这是我们党从长期实践中确立的处理农业、农村、农民问题的重要指导思想,在任何时候任何情况下都千万不能忘记这个重要指导思想,必须坚持不懈地把它贯穿于我国社会主义现代化建设的全过程。”;胡锦涛同志强调农业是国民经济的基础,也是社会发展的基础。进一步加快农业发展
23、,对我们紧紧抓住并切实用好重要战略机遇期,实现全面建设小康社会的宏伟目标,加快推进社会主义现代化,具有十分重要的意义。农业的基础地位决定了我们在工业化发展进程中,不能忽视农业的发展,否则就失去了整个社会发展的基础。此外,由于农业生产具有周期长,供给调整滞后于市场,投资回报率低,同时承受自然风险和市场风险等弱质性特点,以及我国加入 W T O 后给农业带来了更多的挑战,这些都同时要求我们必须把农业放在特殊的位置加以重视,在政策和财政上给予更多的保护和扶持。2.2 公共财政理论 公共财政是建立在“公共产品”理论和“市场失灵”理论基础上的,与市场经济相适应的一种财政模式。当代西方公共财政理论认为,由
24、于市场存在缺陷,即“市场失灵”的状态,要解决“市场失灵”所带来的无人提供满足公共需求的公共产品的空白,就必须依靠市场以外的力量来弥补。这个市场以外的力量就是政府的力量。高度重视农业、农村、农民问题(1 9 9 2 年 1 2 月 2 5 日)江泽民文选第一卷.我国财政农业投入问题研究 8 2.2.1 公共财政职能 政府财政的职能一般包括资源配置职能、收入分配职能、经济稳定职能以及监督管理职能。在资源配置中,政府将一部分社会资源集中起来,形成财政收入,然后通过财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,引导社会资金的流向,弥补市场的缺陷,最终实现全社会资源配置效率的最优状态。财政资源配置职能的范
25、围大小应由政府的职能范围来确定,应该是市场配置无效而又是社会需要的公共物品和劳务。财政资源配置应优化财政支出的结构,区分重点支出和一般性支出,保证国家重点的建设和发展。此外,政府还应通过投资、税收、补贴等手段,来吸引外资和民间资本,促进社会和经济发展。收入分配职能是指政府通过收支活动对各个社会成员的收入在社会财富中所占份额施加影响,以实现收入分配公平的目标,这是财政与生俱来的一项职能。分配公平包含经济公平和社会公平两个方面,经济公平是市场经济的内在要求,强调要素投入与产出相对称,这是在平等竞争的环境下由等价交换来实现的;社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各居民所能接受的合理范围内。政府可以
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