我国财政监督体制改革的必要性与可行性研究.pdf
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2、门为了保障国家宏观财政政策的贯彻落实和财政管理的有效进行,依法对财政运行过程中的相关主体的财政、财务行为进行的监控、督查、稽核、制裁和反映等财政活动的总称。财政监督是促使社会和谐安定、经济健康高速发展的有效手段,是财政的固有职能。所以只有加强财政监督才能保证财政职能的全面、有效的实现,才能充分发挥财政监督在完善财政管理、促进公共财政改革、保证经济秩序等方面的作用。改革开放以来,中国发生了翻天覆地的改变,主要体现在经济取得了高速发展,人民群众的生活水平显著改善,国家的综合国力和国际影响力都大幅度的提高。与此同时我国的财政工作不断适应经济、政治改革的需要,坚决贯彻党的路线、方针政策,取得了丰硕的成
3、果。其中财政监督对我国财政工作所取得的成就有着很重要的作用。我国正在进行公共财政的建立和完善,在政府公共财政有效运行的实践过程中,财政监督在监管市场经济行为、维护财经秩序等若干方面发挥着重要的作用。由它保证财政资金的安全使用,积极应对全球经济下的各种经济风险和金融危机,也就成为决策部门关注的重中之重。我国经济长期受计划经济体制的影响,所以财政监督模式基本上属于行政监督的范围。行政监督虽然有自身的高效性的优点,但是财政监督实质上处于行政监督的内部监督,导致财政监督的真正含义和作用没有完全显现,其独立性不高致使人民群众无法发挥对财政支出的有效监督,最终造成民众对政府的经济运行工作缺乏正确的理解和支
4、持。而且我国的财政监督方式主要是事后的监督,不能发挥出财政监督对财政活动中的促进和保障作用。理论是行动的先导,我国财政监督面临的新形势对财政监督的理论研究提出了新的要求,尤其是在财政监督理论相对滞后于实践的条件下。由于需要建立完全的市场经济体制和完备公共财政体制,财政监督体制的改革迫在眉睫。所以研究我国财政监督体制改革的必要性和可行性具有理论价值和实践上的指导意义。我国财政监督体制改革的必要性与可行性研究 2 二、国内外研究现状述评(一)国内文献回顾 高培勇(2 0 0 9)在“财政监督理论与实践研讨会专题”中指出,财政监督的目标就是对财政部门运用财政资金的情况的一种全过程监督。其实质就是国家
5、的财政监督部门要对统揽政府的财政收入和支出行为进行全范围的监管。对于社会资源管理和财政分配管理其他方面的监督,在现阶段社会民众已经相对容易的接受。财政监督也是实现行政层面全口径资金预算、资金使用、资金监督管理的一个重要手段。贾康(2 0 0 9)在财政监督理论与实践研讨会专题中特别指出“以人为本”的科学发展观对财政监督在实际监督过程中具有非常现实的指导意义。贾康教授认为,要对财政监督进行全方位和高效的研究,就必须要以以人为本作为根本出发点来研究。他的理论可以概括为:人无完人,人是有弱点的,如果做不到防微杜渐,就可能酿成大错。所以要想加强财政监督体制的理论完善,就必须完成对人的纪律、法律的教育,
6、不仅能减少经济损失,还能做到防微杜渐、严肃法纪。以人为本为核心指导的财政监督体制还能对现有的财政监督业绩标准进行完善指导,过去那种以能否查出大案的衡量标准是不够科学的,是不能充分发挥财政监督的影响和作用的。金莲淑(2 0 0 3)在“正确把握财政监督工作的重要意义和发展方向”中强调,要想完全搞好财政监督就要从三个方面去努力。第一,要以“三个代表”为财政监督指导思想,提高财政监督相关工作人员的责任感、使命感、正义感;第二,要以实现转变政府职能为目标,提高对财政监督的重要性、紧迫性、时代意义的认识;第三,要以规范政府财政行为和维护政府良好形象作为基本原则,坚持依法行政、依法监督。冷霞(2 0 0
7、5)在“财政监督的理论分析与改革探讨”的文中指出,政府组织机构和企业组织的结构、部门功能存在差异。因此政府组织系统内部解决代理人问题不能依靠单一的激励机制,而主要依靠建立完善的监督机制,这就是财政监督存在的直接必要性。理由有以下几个方面:第一,我国政府组织内部的货币和其他激励机制不能完全激发工作人员的工作热情。第二,从政府组织性质和职权功能来看,其组织机构内权利的激励作用有限。第三,部分政府官员存在机会主义倾向,但他们掌握着公共资源的运营、公共资源的管理、公共资源我国财政监督体制改革的必要性与可行性研究 3 的控制权,主观上会损害社会公众的切身利益。由于在代理体系中的代理人问题存在的客观情况下
8、,要想实现公共财政的效益最大化和民生最惠化,就必须建立完备的财政监督体制和加快财政监督体制改革进程。李武好、韩精诚、刘红艺等(2 0 0 2)编著的公共财政框架中的财政监督书中对公共财政框架下的财政监督存在的问题进行探讨和研究。并且提出财政内部监督的重要性,并进行初步的理论性研究。他们认为财政监督不是财政运行的基本职能,而应该是实现财政基本职能运行的合法高效化、实现最佳效益的重要手段。财政监督的作用包括两个方面:一是发现问题和确定问题;二是预防并阻止问题的发生,进一步减少损失。该书把财政监督放在公共财政体制框架下进行研究分析,认为财政监督体制改革是发展社会主义市场经济和公共财政体制改革的内在要
9、求,是完善财政管理机制的不可或缺的条件,应该以服务社会经济发展和最大程度的促进民生改革为目标。但是该书对财政监督的工作方法和技术问题的理论研究,没有以实际工作需要为出发点,在切实可行和操作性方面需要进一步的验证。国家财政部的“财政监督”课题组(2 0 0 3)编著的财政监督书中运用唯物主义哲学和马克思经济学基本原理,并吸取国内外的先进经济监督运行经验,总结和归纳财政监督长期以来的国内实践经验,从多角度出发来阐述财政监督的基本理论,例如财政监督的基本属性、财政监督的基本职能和作用、财政监督的目标和根本原则等,并介绍了财政监督体制的方法和国外先进发达国家对财政监督做出的有益的实践探讨,尤其在财政监
10、督的质量进程控制、监督成果利用和业务绩效评价等方面进行了研究探索,并根据当前的财政改革实际需求,对我国财政监督的发展方向和正确进程进行了初步的展望。安秀梅,殷毅,郜可祥(2 0 0 6)在简论财政监督的质量控制与风险防范认为应从两个方面加强我国的财政监督的质量控制体系,即实施全方面的质量控制和全过程的质量流程跟踪控制。前者是指为确保所有监督业务都按照有关监督的法律法规、行政规范执行而综合运用一整套政策和程序所进行的质量过程控制,主要包括相关人员、组织机构、技术手段等内容;而全过程质量控制指对检查项目从业务安排到下达检查结论全过程的质量流程跟踪控制,主要包括准备、实施、终结等环节。张馨(2 0
11、0 4)在论财政监督的公共化变革中对财政监督阐述了财政监督主要是对政府的财政收支活动进行严格的约束和规范。并进行同步及时的督察与改进,从而确保政府财政收支的真实性、合法性、效率性,惠民性。从而有效地阻止财政运行活动中的资源浪费、我国财政监督体制改革的必要性与可行性研究 4 腐败现象和不平衡现象,从而维持社会公平与公正,保护人民群众的切身经济利益。总之,她认为财政监督的实质就是对政府财政行为的约束与规范。财政监督的职责定位是:对财政收支运行中全方位的相关政策、法律法规、业务控制、流程控制等方面的监督;对财政系统内部业务主体的业务人员和业务相关行为进行监督;对财政系统内部控制机制运行状况和运行风险
12、控制进行监督;对财政资金体制性流动及体制外各项转移支付执行政策、法规情况进行监督;对财政内部经费收支合法、合规情况的监督等。(二)国外文献回顾 国外财政监督的发展经过了很长的一段时期的发展,现在已经形成完备的财政监督体系。国外发达国家的财政监督理论上主要存在两大理论学派,他们是阿利克斯学派和瓦格纳学派。阿利克斯学派认为,财政监督应该按照财政监督部门的性质和具体职能即政府部门的隶属关系和机构组织进行划分;而瓦格纳学派则认为,财政监督应该以财政活动的具体程序环节为标准进行划分。截止到目前,大多数国家的学术界支持最多的还是阿利克斯学派,都一致认为财政监督应该按照政府部门的隶属关系进行划分。在社会经济
13、活动的多样性和世界经济发展的过程中,西方发达国家都很重视财政监督,大多数国家已经建立了完善的财政监督体系。但由于各国的经济结构和经济发展历程不同,在体制设计和范围界定、监督执行方面存在较大的差异,导致国外的“财政监督”没有现成的、既定的准确概念。以上内容只是罗列了众多研究成果的冰山一角,这些论题的探讨和研究都是有益的和有前瞻性的,必将对促进我国财政监督体制的改革起到积极的推动作用。但是这些研究基本上没有进行系统的整合和完整的概念划分。本论文力求在前人研究的基础上,进一步从一个全新的角度对我国财政体制改革的重要性、必要性及可行性进行研究,以期为政策的制定者提供一些有益的参考。三、研究方法 本文运
14、用实证分析和规范分析相结合、历史制度分析与当今发展分析相结合的研究方法,对我国财政监督的发展历程进行简单的介绍。而后分析财政体制改革的理论基础,并采用文献法、图表分析法、比较研究法、综合分析法相结合的方法,揭示出财政监督改革的重要性与必要性,并通过对各种角度的分析研究,用以证明财政监督体制改革的可行性。我国财政监督体制改革的必要性与可行性研究 5 第二部分 财政监督的发展回顾和基本经验 一、我国财政监督体制的历史发展进程 财政监督有着很长的历史进程,从奴隶制产生和国家产生起,就一直存在于国家财政税收制度之中。中国的财政监督具有鲜明的历史阶段性,在不同的社会制度、政治体系和经济环境下,财政监督都
15、表现出在不同发展时期内各种社会制度、政治制度和经济制度的基本特征以及生产关系的性质,尤其是经济制度发展的内在规律。根据财政监督所处的社会政治经济的不同时期环境背景,以经济体制发展历程的重大变革为节点,现将新中国成立以来的财政监督的发展历程划分为三个大的阶段:1 9 4 9 1 9 7 8 年,计划经济体制时期的财政监督创建与发展阶段;1 9 7 8 1 9 9 3 年,改革开放时期放权让利的财政监督调整阶段;1 9 9 3 年至今,建设市场经济时期和更进一步的改革开放的财政监督发展阶段。(一)1 9 4 9 1 9 7 8 年的财政监督体制 从 1 9 4 9年新中国的成立到 1 9 7 8年
16、党的十一届三中全会召开的这段时期,由于我国当时的国情,需要实行全国总调度一盘棋,全国总供应的经济运行市场,我国处于计划经济体制时期。当时的财政体制是统一征收和统一支出。财政监督与财政体制相适应,我国当时的财政监督目标是加强对社会主义经济发展的监督控制、堵塞财政收支中的流失漏洞、维护财政经济秩序的有序稳定、充分挖掘财政收支的潜力和促进财政收入的增产和节约;财政监督的内容是国家企事业单位的财务收支和执行财税政策的情况等相关事项;财政监督的方式以直接干预为主。完全体现了行政监督的效率和统一性。在此期间,财政监督作为财政基本职能的特征得到了充分体现,财政监察机构和财政驻厂员制度就应用而成。形成两者互为
17、补充的财政监督格局,为新中国财政经济的恢复和基础设施建设发挥了重大作用。1 财政监督专职机构的建立和发展 1 9 4 9年 1 0月 1日,中央人民政府财政部设立了财政监察部门。该部门专门负责对财政收支的总监督和管理工作。不久以后,从中央到地方各级政府陆续设立了财政监察机构,标志着新中国财政监督制度体系的正式建立。从 1 9 5 0到 1 9 5 6年间,各级财政监督机构共督查我国财政监督体制改革的必要性与可行性研究 6 了 3 5 0 0 0多个国家企事业单位,共计查出贪污、浪费等违反财政纪律问题 5 7 6 4 6件,涉及款项达 4.2 亿余元,为当时的国民经济的恢复和基础设施建设发展立下
18、了汗马功劳。但是从 1 9 5 7 年“大跃进”运动开始后,财政监察工作就被视为所谓的阻碍经济发展的“拦路虎”和“绊脚石”,财政部就在 1 9 5 8年根据指示撤销了财政监察司,监察工作被迫全面中断。直到 1 9 6 2 年的中央经济会议,为了扭转“大跃进”对经济发展的不良影响,中共中央国务院做出了关于严格控制财政管理的决定,根据这一决定,一些地区的财政监察工作开始在一定范围在停止后的 5 年开始正常运转。直到 1 9 6 6 年,“文化大革命”运动开始,刚刚恢复了两年的财政监察工作再次陷入瘫痪。1 9 6 6 年 7 月,中共中央、国务院、中央军委、中央“文革”小组联合作出关于对财政部实施军
19、事管制的决定,决定中指示财政监察机构自上而下被一律撤销,所有人员被下放和调离。直至 1 9 7 6 年“文化大革命”结束,财政监查机构再次恢复建立和发展。2 财政驻厂员制度的建立和发展 1 9 6 2 年 2 月,财政部根据中央关于迅速充实银行、财政和企业、事业部门的计划、统计、财务、会计、信贷、税务人员的紧急通知的精神,国家企事业单位接收财政部门派出财政驻厂员来履行财政监督的职责务,实行驻场员对国家企事业单位的收支和财税政策的实施监督制度,自此财政驻厂员制度开始产生和发展。到 1 9 6 6 年,由于“文化大革命”运动的强烈冲击和破坏,国家财政部随即又撤销了实施了 5年的驻厂员制度,自此以后
20、一直到“文化大革命”运动结,财政驻厂员制度一直还处于停顿状态。3 财政监察规章制度的制定和发展 1 9 5 0 年 1 1 月,中国人民政务院颁布了 中央人民政府财政部设置财政监察机构的办法,第一次从制度上对财政监督机构的设置、职能、人员的划分等作出了明确详细的规定。随着财政监察工作的不断推进,1 9 5 2年至 1 9 5 6年上半年,中央政府和国家部委陆续颁发了一系列关于财政监督监察工作的政策、法规和规章制度。例如:中国人民政务院于 1 9 5 2年 1 2月颁布的省(市)以上各级人民政府财政机关与国营财经企业部门监察室暂行组织通则,对机关和财经部门的监察室作出 明确的组织机构运行规定,是
21、最早的组织规定。中央财政部在1 9 5 3年 2月制发的各级财政监察机构执行财政监察工作实施细则,具体的规定了监察机构的工作行为准则,以及后来的金库条例、税务机关监察的工作细则、预算编制程序和会计制度等。这些相关的政策、法规、制度的制定,在财政监察工作中起到指导和规范的重要作我国财政监督体制改革的必要性与可行性研究 7 用,从而保障了财政监察工作的顺利开展,新中国的财政监督体制得到了初步的巩固。(二)1 9 7 8 1 9 9 3 年的财政监督体制 1 9 7 8年党的十一届三中全会到 1 9 9 3年党的十四届三中全会作出的决定建设社会主义市场经济体制目标之前的这段时期,是我国正处于以搞活经
22、济、放权让利为改革开放的基本方略的发展时期。在这段时期,财政监督的专职派出机构监督、税收财务物价工作、财政驻厂员三大监督检查工作相互补充,相辅相成。为国民经济的健康发展和社会主义市场经济体制的建立起到了有效的保障和推动作用,并为财政监督的进一步的发展打下了良好的基础。1 财政监察专职机构的设立 1 9 7 8 年 8 月,经国务院批准,财政部恢复了财政监察专职机构的组织和制度,并配备相关的经济工作人员。1 9 8 1 年 5 月,为了加强对经济活动的全面监督,财政部开始组建了国家审计机构,由于国家财政监察机构和国家审计机构在设置及工作职责上的相关部分重叠,1 9 8 2年在政府机构的改革过程中
23、,地方各级政府用地方审计机构取代了原来的地方监察专职机构。1 9 8 3 年 9 月,国家审计署成立后,财政部财政监察机构连同财政监察工作相关业务全部移交给审计署。1 9 8 6 年 9 月,财政部根据市场发展需要维护财经发展纪律、保障经济体制改革顺利进行等客观形势的需要,再次成立财政监察司。经过几年的发展,财政监察机构和财政监察干部队伍得到了蓬勃发展。在社会主义和市场经济体制的建立上起到了很大的规范作用。2 恢复财政驻厂员制度 党的十一届三中全会以来,随着改革开放的深入,为加强国营大中型企业的财经经济纪律,提高经济发展效益,改善经营模式管理,1 9 8 2 年 6 月,财政部恢复了派驻中央企
24、业财政监督驻厂员的工作。各级财政部门也相继恢复了财政监督驻厂员制度,地方派设财政监督驻厂员延伸到地市县级工业、交通、商业、供销等企业。使得中央企业和地方企业的财政监督得到更好的规范和发展。在以上的特殊时期和发展时期,中央企业驻厂员制度不仅符合我国财政监督制度对中央企业进行监督管理的客观需要,而且是国家财政对国家的财政收入稳步增长、国民经济实施监督的保障。3 税收财务物价大检查 直到 2 0世纪 8 0年代初,国家财政收入不规范、不遵守相关的审计和监督的现象非常严我国财政监督体制改革的必要性与可行性研究 8 重,以至于偷逃骗税、挥霍浪费等屡禁不止,甚至出现较大金额的偷税漏税行为。为了保证财政收入
25、的规范性和财政收入的安全性,并严肃经济法律和纪律,1 9 8 5 年国务院转批财政部关于开展税收、财务大检查报告的通知,并设立非常设机构“大检办”,同时要求国家各部委和地方政府层层设立“大检办”机构。1 9 8 9 年后我国各地将“大检办”从非常设机构改为常设的办事机构。在规范经济运行和监督过程中起到了明显的监督作用。从 1 9 8 5年到 1 9 9 8年,大检查取得了明显的成效。无论是税收还是财政监督都取得了很好的成绩。“大检查”是在特定历史条件下发展的客观要求,是为解决政府财政收支、政府经济管理方面的问题产生的,以及政府的财政监督体系的发展,是财政监督体制发展过程中的重要形式。开展“大检
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