我国新型农村养老保险对财政体系可持续性的影响研究.doc
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1、我国新型农村养老保险对财政体系可持续性的影响研究基于代际核算方法的模拟分析蒋云赟【专题名称】社会保障制度【专 题 号】C41【复印期号】2012年04期【原文出处】财经研究(沪)2011年12期第415页【英文标题】A Study on the Impact of New Rural Endowment Insurance on the Sustainability of Financial System in China: Simulation Analysis Based on the Generational Accounting Method【作者简介】蒋云赟(1979-),女,湖南永
2、州人,北京大学经济学院副教授,北京100871 【内容提要】文章利用Auerbach等(1991)提出的代际核算方法,基于符合国情的参数假设,分析了各种“新农保”方案对财政体系可持续性的影响。模拟结果表明,按照目前方案建立“新农保”体系并不会给政府增加太多负担,“新农保”覆盖面扩大的快慢对财政体系的负担基本也没有影响。由于个人账户中积累的资金目前按照一年期定期存款计息,政府承担的个人账户长寿风险非常有限。“新农保”体系带给政府的主要财政负担来自全额负担基础养老金,如果政府把全国的基础养老金都提高至上海市每月135元的水平,给政府增加的负担不会过多。因此,政府可以加快“新农保”覆盖面扩大的速度,
3、并在现有的财力水平下把全国农村的基础养老金都提高至上海市的水平,但是提高幅度不宜进一步加大。This paper employs the method of intergenerational accounting raised by Auerbach et al in 1991 to analyze the effects of new rural social pension insurance plans on the sustainability of fiscal system. The simulation results show that the new rural socia
4、l pension insurance system established according to current plan will not greatly increase the burden on the governments and the rate of the increase in the coverage of new rural social pension insurance system do not basically affect the burden of fiscal system. Because the cumulative funds in indi
5、vidual accounts are measured at one-year fixed deposit interest rate at present, the longevity risk of individual accounts bore by the governments is rather limited. The heavy burden of new rural social pension insurance system on the governments comes from the basic pension completely bore by the g
6、overnments; and if the basic pension increases to the level in Shanghai, namely 135 RMB monthly, it will not lead to heavier burden on the governments. Therefore, the governments can raise the rate of the increase in the coverage of new rural social pension insurance system; under current fiscal inc
7、ome, the governments can increase the rural basic pension to the level in Shanghai, but the increasing range should not be further enlarged.【日 期】2011-09-01【关 键 词】代际核算/代际平衡/新型农村养老保险intergenerational accounting/intergenerational balance/new rural social pension insuranceEE214UU8676495 中图分类号:F840.612文献
8、标识码:A文章编号:1001-9952(2011)12-0004-12一、引言1991年,随着城镇企业基本养老保险改革的开展,原民政部农村养老办公室在部分地区开展试点的基础上制定了县级农村社会养老保险基本方案,确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则。但这套以个人缴纳为主的农村养老保险体系由于得不到政府的资金支持一直没有广泛开展。1999年7月,国务院指出我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件,决定对已有的业务实行清理整顿,停止接受新业务,有条件的地区应逐步向商业保险过渡。当时部分学者的研究也认为我国不具备在农村开展养老保险的条件。陈平(2002)指出我国当时建立统一社会保障体系是短
9、视国策和“洋跃进”。2006年起,在中国部分省区市实行一种新型农村养老保险体制,将原来“个人缴费为主、集体补助为辅”的筹资办法变为“个人、集体和政府”三方共同筹资。2009年国务院颁布关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见(简称“指导意见”),决定开始进行新型农村养老保险(简称“新农保”)试点,2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗),以后逐步扩大试点,在全国普遍实施,2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。“新农保”与“老农保”最大的区别是增加了政府责任,政府承诺全额支付达到退休年龄的参保农民的基础养老金和承担个人账户养老金的长寿风险。但是我国的“新农保”是否可以持续依赖
10、于政府的财力投入,这是一个值得探讨的问题。据此,本文试图分析各种“新农保”方案对财政体系可持续性的影响。财政政策的可持续性和公平性一直是学者和各国政府十分关注的问题。Buchanan(1958)和Modigliani(1961)提出财政赤字可以衡量财富的代际分配情况和财政政策的可持续性,财政赤字意味着现存代在花未来代的钱,而财政盈余意味着现存代把财富留给了未来代,财政赤字过大意味着财政政策是不可持续的。20世纪70年代,经济学界开始对以财政赤字作为衡量财政政策的手段提出质疑。Feldstein(1974)指出大量隐形养老金债务没有记入政府的债务,从而降低了财政赤字。Eisner和Pieper(
11、1984)认为赤字没有考虑政府的财产。Auerbach和Kotlikoff(1987)及Kotlikoff(1988)证明政府通过把收入和支出冠以不同的名称,可以做到采取他喜欢的财政政策并报告令人满意的财政赤字状况,因此财政赤字具有一定的任意性,需要寻找替代财政赤字的方法。Auerbach等(1991)提出一种新的衡量财政政策可持续性和代际状况的方法代际核算方法,代际核算方法不但考虑了财政政策变化的短期影响,而且能更全面地衡量其长期影响。这种方法自1991年被提出后已经被近百个国家采用,美联储、美国国会预算办公室、日本银行、德意志银行、挪威财政部、意大利银行、新西兰财政部、欧盟、国际货币基金组
12、织和世界银行都采用这套核算体系来分析财政政策和养老保险改革。Auerbach等(1992)对美国的社会保障方案进行了四种模拟,考虑不同的改革方案对美国财政政策的代际平衡状况的影响。Agulnik等(2000)利用代际核算方法分析了英国1998年颁布的养老保险绿皮书对英国公共财政可持续性的影响,并提出了解决英国财政跨期偿付能力的方案。Rbert等(2001)使用代际核算方法模拟了匈牙利的养老保险改革。我国目前极少有“新农保”对财政体系可持续性影响的系统定量研究,因此,本文旨在使用代际核算方法分析我国“新农保”对财政体系可持续性的影响,为我国“新农保”改革及其带来的财政体系可持续性问题提供理论和决
13、策参考。二、财政体系可持续性的代际核算方法代际核算方法的基本依据是政府的代际预算约束,即政府将来所有消费的现值减去政府现在的净财富必须等于现存所有代的社会成员在其剩余生命周期内缴纳的净税支付总额的现值与未来所有代的社会成员在生命周期内缴纳的净税支付总额的现值之和,用公式表示为:其中养老保险是人均净税支付额中最重要的组成部分,当养老保险方案发生变化时,代际账户也会相应发生变化。因此,我们可以模拟不同“新农保”方案下的代际账户值,并用代际核算方法来分析不同“新农保”方案对财政政策可持续性的影响。三、新农保方案对财政体系可持续性影响的参数假设为了分析新农保方案对财政体系可持续性的影响,我们需要预测分
14、年龄、性别的参保农民的缴费和养老金,并对和“新农保”相关的重要指标进行解释,其他指标的假设见表1。(一)“新农保”参保率。根据“指导意见”的规定,“新农保制度实施时,已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的,不用缴费,可以按月领取基础养老金,但其符合参保条件的子女应当参保缴费”,实际操作中地方政府一般也要求农村居民以家庭为单位参保,因此参保率应和年龄无关。但我们可以看到,2009年末参保未到退休年龄的农村居民7 135万人,领取养老金1 556万人,2010年末全国参保未到退休年龄的农村居民7 414万人,领取养老金2 863万人,领取养老金的人数比未达到退休年龄的人数上涨速度快很多。
15、由于目前还没有分年龄、性别的农村居民参加“新农保”的参保率,我们在基准情形中假设1660岁农村居民2009年的参保率为12.5%,2010年为13%,之后参保率每年增加9个百分点,到2020年覆盖所有1660岁农村居民;而60岁以上农村居民2009年的参保率为14%,2010年上升为25%,之后参保率每年增加8个百分点,到2020年覆盖所有60岁以上农村居民。(二)个人缴费。根据“指导意见”的规定,“个人缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元和500元5个档次,地方可以根据实际情况增设缴费档次”。2010年个人缴费225亿元,其中参保7 414万人,计算得到人均缴纳300元
16、。因此,我们假设基准情形中2009年和2010年个人缴费为每年300元,而且2011年起个人缴费按照生产率增长率增长。(三)基础养老金。根据“指导意见”的规定,“中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准”。我们假设2009年和2010年基础养老金为每人每月55元,而且2011年起基础养老金按照生产率增长率增长。(四)个人账户基金保值率。根据“指导意见”的规定,“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息”。我们假设基准情形中个人账户基金保值率为目前的一年期定期存款利率3.5%。四、“新农保”对财政体系可持续性影响的模
17、拟及分析我们在人口预测的基础上,根据第三部分的参数假设,计算出分性别、年龄的参保农民“新农保”的养老保险缴费和养老金,利用Matlab软件构造我国财政政策的代际核算体系,并模拟“新农保”对财政体系代际平衡状况的影响。(一)不建立“新农保”体系。我们以2009年为基年,2009年及以前出生的人口为现存代,2010年及以后出生的为未来代,假设未来代人均代际账户值按照生产率增长率增长。表2给出了城镇男性、城镇女性、农村男性和农村女性分年龄的代际账户值。2009年出生的城镇男性的人均代际账户值是137 870元,城镇女性是73 324元,农村男性是30 427元,农村女性是25 794元。城镇男性的人
18、均代际账户值48岁时转为负值,即城镇男性从48岁起在剩余生命周期内向政府缴纳的税收的现值小于从政府得到的转移支付的现值,而城镇女性的人均代际账户值从47岁转为负值。农村男性和女性的代际账户值一直为正值,即平均来说,一个农村居民一生向政府缴纳的税收的现值总大于从政府得到的转移支付的现值。由此可见,如果农村不建立社会保险体系,我国的财政体系将存在明显的城乡不平衡,农村人口将是这一套财政体系的纯贡献者。未来各代的城镇男性经过生产率增长率调整的代际账户值是201 855元,是2009年出生的城镇男性的1.4641倍。也就是说,中国现存的财政政策是不可持续的,为了维持现存的财政政策,未来各代向政府缴纳的
19、净税额的精算现值要比现存代高46.41%,即未来代的负担要比现存代高46.41%。如果不对财政政策做出调整,这种不平衡的状况将继续向以后各代推移。(二)建立“新农保”体系。表3给出了以2009年为基年,按照基准情形建立“新农保”后城镇男性、城镇女性、农村男性和农村女性分年龄的代际账户值。我们可以看到,无论是否建立“新农保”都不会对城镇人口的代际账户产生影响,而按照基准情形建立“新农保”后农村男性和女性的代际账户值仍一生都为正值,即平均来说,按照目前的方案建立“新农保”体系后,一个农村居民一生向政府缴纳的税收的现值仍大于从政府得到的转移支付的现值。建立“新农保”使政府的长期负担上升非常有限,如果
20、按照基准情形为农村居民建立“新农保”,未来代和2009年出生一代的人均代际账户值的比率从1.4641提高到了1.506,只提高了4个百分点。因此,政府为农村居民建立有政府资助的新型农村养老保险体系会改善农村居民的代际状况,而又不会给政府增加太多的负担。图1给出了建立“新农保”后农村各代代际账户值变化百分比。我们可以看出,年龄不大于24岁的农村男性和年龄不大于21岁的农村女性在建立“新农保”后代际账户值会略微上升,但上升的最高幅度不会超过1.6%。例如,2009年新出生的农村男性如果被“新农保”体系覆盖,其代际账户值将从30 427元上升到30 696元,提高了0.88%,即建立“新农保”体系会
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- 我国 新型农村 养老保险 财政 体系 持续性 影响 研究