从西方殖民史看它们的自由民主人权 .pdf
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1、也没有人公开反对新政以来民主党主导的社会保障范围的扩大 , 以及由此带来的政府职能和规模的扩张 。1.“伟大社会”计划1963 年 , 约翰逊在肯尼迪遇刺身亡后继任总统并在 1964 年大选中以压倒性多数当选 。在美国民权运动推动下 , 国会通过了 1964 年民权法案 ( Civil Rights Act of 1964) 和1965 年选举权法案 ( Voting Rights Act of 1965) , 成立了就业机会均等委员会 ( Equal371比较论坛 徐晓新 等 : 从美国社会保障体系演进历程看现代国家建设Employment Opportunity Commission) ,
2、 促进了公民权利发展 。约翰逊发起了 “向贫困宣战 ”( Wars on Poverty) 和 “伟大社会 ”( Great Society) 运动 , 掀起了继 “新政 ”后新一轮社会保障发展高潮 。其中 , 食品券 、老年和残障人士医疗保险和医疗援助最具影响 。食品券法案 迅速扩大了始自 1939 年的食品券计划的范围 , 使之成为向穷人提供食品补助的重要计划 。1969 年农业部成立食品和营养服务局 ( Food and Nutrition Service,FNS) 来管理联邦食品补助计划 ( 迪尼托 , 2007) 。“伟大社会 ”期间尽管仍未能建立全民医保 , 但 1965 年社会保
3、障修正案建立了医疗保险和医疗援助 , 这是美国医保领域最重要的联邦项目 。前者由联邦政府以一般税收和工薪税来筹资并运行 。后者则是一个联邦政府资助但各州运行的计划 , 各州以一般税收为其筹资 , 并从联邦政府获得约占总支出 50% 85%的援助款 ( 迪尼托 , 2007) 。可见 , 经过多年努力 , 由联邦政府提供和资助的医疗保障 , 已成为公民所享有的一项权利资格 ( en-titlement) 。但由于复杂的政治和历史原因 , 美国是唯一没有建立全覆盖医保体系的工业化国家 , 这导致其医疗制度成本高昂 。2. 社会救助联邦化尼克松政府在社会救助联邦化上迈出了重要一步 。1972 年社会
4、保障修正案建立了老年人补充保障收入计划 , 以代替各州分别管理的类似计划 , 统一了收入和财产要求 、残障标准和补贴标准 , 并由社会保障署承担主要管理责任 , 从而实现了对老年人收入援助的联邦化 ( 李超民 , 2009) 。( 五 ) 保守主义 、福利紧缩与市场化 ( 20 世纪 80 年代 21 世纪初 )20 世纪 70 年代的石油危机重创了西方国家的经济 , 美国经济也出现了 “滞胀 ”。这加速了 20 世纪 60 年代后期以来保守主义崛起的进程 。保守主义认为 , 政府过多干预制约了经济发展活力 , 福利国家制度扩大了政府开支 , 造成了财政赤字 , 拖累了经济 , 福利制度 “养
5、懒人 ”, 破坏了经济激励 , 因此主张废除大政府 。代表保守主义力量的里根于 20 世纪 80 年当选总统并连任 , 这是美国政治的重要分水岭 。此后 , 不但代表保守主义的共和党在多数时间成为白宫和国会的主导力量 , 而且保守主义思潮导致整个社会 “向右转 ”,极大地影响了美国经济和社会 ( 克鲁格曼 , 2008) 。1.“里根主义”革命上台伊始 , 里根就承诺将致力于 “降低税率 、增加军费和削减社会福利支出 ”( Tratt-ner, 1994) 。在社会保障领域 , 里根倡导 “新联邦主义 ”( New Federalism) , 力图减少联邦政府对社会福利的干预 , 强调州 、地
6、方政府 、社会团体和公民应当更多地担负起社会保障责任 , 推动私人和社区社会保障的发展 。里根时代先后出台了 1981 年综合预算调节法案 ( Omnibus Budget ReconciliationAct of 1981, OBRA) 等法案 , 力推福利紧缩和市场化改革 。OBRA 对社会福利的改革主要包括削减福利支出 、合并福利拨款和促进就业三个方面 ( 秦莉 , 2006) 。里根政府曾试图削减 SSI 和 OASDI, 但因相关群体联盟强烈反对而未果 , 最终削减的主要是社会救助计划( Trattner, 1994; 怀特科 、科罗纳德 , 2003) 。将 57 项福利计划的分类
7、拨款 ( categories grant)合并为 7 项一般性转移支付拨款 ( block grant) , 缩减了联邦政府拨款总规模 ( 怀特科 、科471 经济社会体制比较 ( 双月刊 ) 2013 年第 4 期罗纳德 , 2003) , 并将社会福利具体提供的决策权交回州和地方政府 。福利权力下放带来的各州之间社会福利的不平等 , 受到广泛批评 。OBRA 还以社会福利为手段 , 强制某些特定受助家庭必须参加就业计划 。由于 OASDI 等权利计划是美国社会保障体系的主体 , 里根最终减缓了联邦政府社会保障支出增长速度但并未减少其绝对规模 。乔治 布什政府 ( 1988 1992 年
8、) 基本上延续了里根政府的保守主义政策 , 但在教育和残疾人就业等领域强化了联邦政府的责任 。2. 克林顿医改的失败和1996 年社会保障改革虽然 1992 年民主党人克林顿当选总统 , 但共和党仍控制国会 , 且知识界和社会舆论一直将大政府 、福利国家作为经济社会发展的障碍 。整个思想界右倾保守的格局 , 严重影响了其后美国社会保障体制改革 。克林顿曾在竞选演说中旗帜鲜明地承诺 , “美国每个人都能享受医疗保健 ”。就职总统不到一周 , 克林顿就任命了由第一夫人牵头 , 包括多位内阁部长在内的医疗改革计划起草小组 , 完成了以 “有管理的竞争 ”( Managed Competi-tion)
9、 为核心理念的 健康保障法案 ( Health Security Act) 。该法案希望建立一个覆盖所有公民和合法移民的医疗保障计划 , 并通过引入医疗联盟 ( health care alliances) 来控制费用 。该计划提交国会后引起了激烈争论 , 最终未获通过 ( 有关克林顿医改及分析参见 :Hacker, 1999) 。在医保改革失败后 , 克林顿政府与保守主义的国会达成妥协 , 通过了 1996 年个人责任与工作机会妥协法案 ( The Personal Responsibility and Work Opportunity ReconciliationAct of 1996)
10、。这项被克林顿称为 “终结了我们所熟知的福利制度 ”的法案 , 改变了自1935 年以来联邦政府对穷人福利补助的方式 , 提高了公民获得政府福利救助的门槛 ( 黄安年 , 1997) 。这一妥协被共和党认为是美国福利制度和社会政策改革的重大成就 , 但也让民主党人感到失望 , 甚至有议员称 “它绝对是我在国会 22 年中通过的最糟糕的议案 ”( Haskins, 2006; 黄安年 , 1997) 。克林顿连任后以渐进方式推进了美国医改 。1997 年平衡预算法案 支持了州儿童医疗保险计划 ( State Childrens Health Insurance Program, SCHIP) ,
11、 由联邦政府拨款 , 为低收入家庭中没有医保的儿童提供保险 。克林顿时代的社会保障体制变革 , 在理念上受反大政府 、反国家福利的影响 , 政治运作上受多数时间由共和党控制的国会的牵制 , 因此不得不力图在坚持保护弱势群体和维持基本社会安全网的自由主义立场的同时 , 向强调个人责任和工作福利的保守主义观念倾斜 。联邦政府在社会保障领域的退缩 , 加剧了美国贫富差距扩大对低收入人群的影响 。3.“私有化”社会保障的企图20 世纪 70 年代以来 , 保守主义者一直试图推进社会保障私有化 。在医保领域 , 用于支付在规定扣除额内的医疗费用的医疗储蓄账户 ( Health Savings Accou
12、nt, HSA) 因受到小布什政府支持和雇主的青睐而快速发展 。2007 年初 , HSA 账户已达 450 万 ( Hacker,2008) , 推动了医保私有化 。在养老金方面 , 自美国国内税收法增加了为雇主和雇员的完全积累式养老金存款提供税收优惠的 401k 条款以来 , 私人养老金成为保守主义者减税和私有化社会保障的重要571比较论坛 徐晓新 等 : 从美国社会保障体系演进历程看现代国家建设手段 ( Hacker, 2008) 。小布什还专门成立了 “加强社会保障总统委员会 ”, 主张将工薪税的一部分进入个人账户自由投资 。这一主张受到代表中左力量的自由主义者的强烈反对 , 后者认为
13、这将会增加管理成本和养老金投资风险 , 最终导致退休人员福利减少 , 社会风险增加。2006 年中期选举中民主党在时隔 12 年后重新获得了参众两院多数席位 , 改变了共和党控制白宫和国会的局面 , 小布什政府试图私有化养老金的计划搁浅 。( 六 ) 奥巴马改革与保守主义反弹 ( 2009 年后 )2007 年美国 “次贷 ”危机引爆的自大萧条以来最严重的经济衰退 , 以及选民对小布什政府在处理伊拉克 、阿富汗等国际问题上的不满 , 让民主党不但入主白宫 , 还自 1995 年以来第一次赢得了白宫和国会两院的控制权 中左力量成为美国政坛的主流 。与此同时 , 20 世纪 90 年代以来美国思想
14、界对经济上的新自由主义和政治上的新保守主义的反思 , 也转变了公共政策讨论的氛围 ( 朱特 , 2012) 。美国碎片化的医保体制使其全社会医疗支出高达 GDP 的 17%以上 , 远高于其它发达国家约 9%的水平 , 这严重影响了美国经济的竞争力 ; 同时 , 还有约 4500 万美国人没有医疗保险 。因此 , 在 2008 年大选中及此前几年 , 医保制度改革一直是美国重要的政策议题 。2009 年奥巴马 ( Barack Hussein Obama) 就任总统后即启动医改 , 4 月份正式设立医保改革办公室 。( 徐彤武 , 2010) 。民主党在 2010 年中期选举中失去了在众议院的
15、多数席位 , 保守主义迅速卷土重来 ,医改首当其冲 。截至 2011 年 6 月 , 26 个州起诉奥巴马医改法案违宪 ( Aizenman, 2011) 。2012 年 6 月 28 日 , 美国最高法院裁定奥巴马医改方案核心的 “强制健康保险条款 ”不违宪 。奥巴马称这一判决结果 “是所有国民的胜利 , 使我们的生活更有保障 ”( Barnes, 2012)由于包括医保在内的社会保障制度安排 , 关系到公民基本的社会权利 , 涉及到个人与社会 、个人与国家和政府的关系 , 也涉及到巨大的商业利益 , 所以受到意识形态 、党派政治和利益集团的影响 。党派竞争和利益集团的阻扰 , 使美国医改和
16、福利国家未来面临巨大挑战 。三、公民权利与现代国家:以社会保障体系促进国家建设的美国经验近年来 , 人们越来越多地认识到 , 发展中国家不同的发展绩效 , 很大程度上可以归因于国家能力的不同 , 许多发展中国家发展的失败 , 是因为国家的失败 ( state failure) 。因此 , 国家建设或国家建构 ( state building) 这一政治学研究的重要主题再次引起发展经济学 、政治学和社会学等领域学者的关注 , 国家能力建构和现代国家建设也成为发展政策讨论的重要话题 ( 最新的文献包括 : Acemoglu Robinson, 2012; Besley Persson, 2011;
17、Pritchett et al , 2010; Levy Fukuyama, 2010; World Bank, 2011; 福山 , 2012) 。弗朗西671 经济社会体制比较 ( 双月刊 ) 2013 年第 4 期关于围绕美国养老金私有化的种种争议 , 见 http: / /socialsecurity procon org/#Background。State building, 又译作 “国家构建 ”、“国家建构 ”、“国家制度建设 ”、“国家政权建设 ”等 , 这里的 “国家 ( state) ”主要指作为政治实体的国家 , 而不是包括了领土和人民的国家 ( country) , 也
18、不同于以其全体人民所构成的国家 ( na-tion) 。斯 福山在讨论发展中国家和转型国家的不同发展绩效时 , 从国家制度建设的视角出发 ,认为国家建设 , “就是在强化现有国家制度的同时 , 新建一批国家制度 ”( Fukuyama,2004) ; 而罗伯茨和舍洛克则从国家能力的视角出发 , 认为国家建设是一个创造 、增强或重新建立国家能力 ( state capacities) 的过程 ( Roberts Sherlock, 1999) 。将国家制度和国家能力两个维度结合起来有助于更好地理解国家建设 , 即国家建设是一个国家发展其国家能力的过程 , 而国家能力的发展 , 则主要依托于国家制
19、度体系及其执行机构和运行机制的建立和完善 。过去近三百年的世界发展历史 , 既是产业革命的历史 , 也是民族国家 ( Nation State) 所代表的国家形态不断发展的历史 。通观现代国家建设领域的文献 , 多集中于对近代欧洲国家形成过程的研究 。有影响力的研究者主要包括奥托 欣茨 ( Otto Hintze) 、查尔斯 蒂利 ( Charles Tilly) 、迈克尔 曼 ( Michael Mann) 、佩里 安德森 ( Perry Anderson) 和布莱恩 唐宁 ( Brian Downing) 等 ( Ertman, 1997) 。查尔斯 蒂利 ( Tilly, 1975) 主
20、编的 西欧民族国家的形成 , 是该领域早期研究的集大成 ; 而后蒂利又进一步拓展了这一路径的研究 。这些学者在对于欧洲民族国家形成的解释中 , 普遍强调战争压力和由此带来的财政和人力动员 ( 征税和征兵 ) 对国家能力的挑战 , 并认为这促进了欧洲现代国家建设 , 型塑了不同的国家政体 , 促进了国家认同的形成 ( Tilly, 1975; 曼 , 2007; 蒂利 , 2007; 安德森 ,2001) 。但在全球化快速发展 、和平与发展成为主旋律的背景下 , 铭刻于联合国宪章中的领土完整规范 , 已使得以战争促成国家建设和国家 社会谈判这一欧洲现代国家建设的关键机制 , 在当下难有发挥作用的
21、空间 ( 许田波 , 2009) , 因此必须探寻现代国家建设新的路径 。对美国社会保障史的简要回顾表明 , 建立联邦层面社会保障体系以保护公民社会权利 , 成为美国现代国家建设最为重要的途径之一 , 这也可以成为其它发展中国家推进现代国家建设新的路径 。在美国社会保障体系演进过程中 , 贯穿始终的主线是 , 联邦政府代表的国家机器 , 承担了越来越多保护所有公民有效应对现代社会给个体带来的种种风险的责任 ; 为所有公民提供社会保障成为现代国家合法性的重要来源 , 成为美国联邦政府职能越来越多 、规模越来越大的重要原因 。社会保障体系的演进过程 , 就是重塑现代化条件下政府与社会 、政府与公民
22、以及联邦政府和州政府 、地方政府关系的过程 , 它强化了联邦政府的责任和权威 , 促进了美国的现代国家制度建设 。下面将进一步展开论述 。( 一 ) 联邦政府主导社会保障体系建设 , 逐渐承担更多社会保障责任追溯历史 , 联邦政府率先承担起对退伍军人及遗属的社会保障责任 , 进而在进步时代拓展至于母亲和儿童等群体 。“新政 ”时期 , 联邦政府不仅承担起社会救济的责任 , 还通过公共工程建设等为国民创造工作机会 。1935 年 社会保障法案 , 奠定了美国联邦政府主导的社会保障体系的制度框架 : 联邦政府不仅承担起建立和运行全国性的养老保险的责任 , 还要求各州建立联邦 州合作的失业保险 ,
23、并开始分担州和地方政府运行的社会救助项目的成本 。正是 “新政 ”期间联邦政府为保障 “民生 ”大幅扩展了其权力和责任 , 从根本上扭转了此前联邦政府事权少 、州权过大的格局 。伴随着事权扩大 , 联邦政府财权相应扩大 , 机构数量和规模随之扩张 。联邦政府代表的大政府的兴起 , 奠定了今日美国的国家制度形态 ( 沃克 、瓦特 , 2001) 。从第二次世界大战到 20 世纪 70 年代 , 联邦政府以一系列771比较论坛 徐晓新 等 : 从美国社会保障体系演进历程看现代国家建设社会保障修正案 , 进一步拓展了其社会保障责任 。20 世纪 70 年代兴起的保守主义运动试图实现社会保障的私有化和
24、市场化 , 并部分地削减内付清余款时共同办理变更登记。10 天后,因不知情的丙愿出高价购买该房屋,甲又与丙订立买卖合同,丙当即付清全部房款,双方办理了房屋变更登记手续。甲欲退还已收房款给乙,但乙坚持要房。对该房屋所有权的归属,下列说法正确的是( ) 。A.乙与甲的合同在先,且已经履行,应当确认房屋产权归乙B.丙已付清全部购房款,应当确认房屋产权归丙C.丙已与甲办理了房屋所有权变更手续,应当确认房屋产权归丙D.甲采取欺诈手段与乙、丙订立合同,应当确认合同无效,房屋产权仍归甲38.蒋某与邢某协议离婚,并约定由蒋某照顾刚满周岁的女儿晓华。不到一年,蒋某在一次车祸中丧生。此时,作为晓华监护人的应当是(
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