菲律宾职业教育中政府的角色与作用及其对我国职业教育的启示——以家政服务为例.pdf
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1、收稿日期:2022-08-16作者简介:代帆(1977),男,湖北天门人,教授,博士,从事菲律宾研究。菲律宾职业教育中政府的角色与作用及其对我国职业教育的启示以家政服务为例代 帆,祝一鸣(暨南大学 国际关系学院,广东 广州 510000)摘 要:菲律宾职业教育的历史发展显示,菲律宾政府在该国职业教育的发展中始终扮演引导者和保护者的角色。在引导者角色方面,菲律宾政府给予职业教育高度重视,对职业教育不断改革完善,鼓励职业培训市场发展。同时,菲律宾政府积极引导职业教育毕业生的就业方向,从国家层面为其牵线搭桥、积极开拓海外就业市场。在保护者角色方面,菲律宾政府一方面设立专门部门独立领导和规划职业教育,
2、保护职业教育的有序发展,另一方面采取外交和立法方式保护海外劳工的安全和权益,这也使职业教育的参与者服下日后就业保障的“定心丸”。关键词:菲律宾;职业教育;角色;启示中图分类号:G719文献标识码:A文章编号:1674-4896(2023)05-017-10职业教育是由古代学徒制演绎为现代学徒制的一种教育形式,不仅指个人在学校接受的教育和职业培训,还包括个人在职前、职中、职后、转岗以及再就业的各种职业技能教育和职业能力再培训。在东南亚地区,菲律宾的职业教育非常发达,其重要原因是菲律宾政府高度的重视和有效的引导。我们期望通过探讨菲律宾政府在职业教育中的角色和作用,为我国职业教育的改革与进步提供一些
3、支持和参考。1 菲律宾政府主导的职业教育发展历程菲律宾职业教育的发展起点较早,至今已较为发达。在此过程中,菲律宾政府发挥了重要的引领作用。从 19 世纪初期至 20 世纪中期,菲律宾的职业教育由作为殖民地宗主国的西班牙、美国等先后扶持下得以发展,其根本目的在于服务殖民地宗主国的经济利益及其殖民统治。在此期间,政府成立了成人教育局,组建技艺、农业等技术学校,举办农业、环境卫生、医疗等各种成人教育训练班。到了 20 世纪,美国殖民政府对菲律宾职业教育体系进行改革,在客观意义上奠定了菲律宾独立后重视技术训练的职业教育方向和基础。到了 1942 年,菲律宾已有成人学校 5000 多所,成人职业教育培育
4、 30 多万人。菲律宾独立后,围绕职业教育开展了一系列改革。首先,1947 年菲律宾根据第 94号行政令将教学部(Department of Instruc原第 16 卷第 5 期2023 年 9 月清远职业技术学院学报Journal of Qingyuan PolytechnicVol.16,No.5Sept.202317tion)改为教育部(Department of Education)。在此期间,公立和私立学校的监管都属于教育部。菲律宾还建立了 13 个区域办事处,实施了重大的组织变革。到了 圆园 世纪 5080年代,菲律宾经济呈现劳动密集型的特征,在此背景下政府更加重视职业技术教育的
5、发展,1963 年成立了职业教育局,由其独立管理职业教育与公立学校教育局和私立学校教育局并立。其次,菲律宾政府推动建立职业教育学校,并将公立普通学校转为职业技术学校。1961 年,菲律宾共有 59 所公立普通中学分别改为 32 所农业中学、23 所职业中学和 4所捕捞农业中学,职业技术学校在菲律宾教育系统中的比例上升。同时,政府还支持私立学校和机构的发展,推动职业教育发展壮大。1988 年,为满足经济各部门对人才职业能力的要求,菲律宾职业技术教育局对所有职业技术课程进行改革,规定完成三年制学业的毕业生可获得毕业文凭,完成 1 至 2 年制学业或 3 个月培训课程的毕业生可获得相应证书1。199
6、5 年,技术教育和技能发展署(Technical Education and Skills Develop原ment Authority,以下简称 TESDA)成立,有关职业教育的事项都归其统一管理。TESDA整合了职业技术教育局和全国人力和青年理事会、学徒制办公室等机构,总揽菲律宾职业教育的规划、管理和监督,包括确定国家职业教育方向、制度标准开发系统、宏观协调职业教育等2。菲律宾政府注重以法律形式鼓励私立教育和成人教育,以此推动职业教育的发展。1989 年菲律宾通过第一部关于资助私立教育的专门法律,即“共和国法 6728 号政府资助私立教育中的学生与教师法”,加强对私立教育的认可和支持。私立
7、职业技术学校在政府的大力支持下获得较快的发展,为菲律宾培养了一批高素质职业技术人员。2004 年第 358 号行政令推动技术职业教育与培训(TVET)和高等教育(HE)实现阶梯性衔接,2006 年菲律宾国家全民教育委员会提出了全民教育 2015 年全国行动方案,职业教育得到进一步发展。2 菲律宾职业教育管理体系的形成与发展从中观层面看,菲律宾技术教育和技能 图 1 菲律宾职业教育管理体系总第 91 期代 帆,祝一鸣:菲律宾职业教育中政府的角色与作用及其对我国职业教育的启示以家政服务为例第 5 期18发展署(TESDA)作为专门部门,统领全国的职业教育。相对于其他国家,如中国职业教育多部门管理的
8、模式,这一机构的安排凸显了菲律宾政府对职业教育的高度重视。TESDA 负责中学教育后的技术和职业教育培训,其职能是为职业教育做顶层设计,并进行管理和监督,主要包括:(1)为职业教育培训体系制定规划和提供资讯;(2)以国家能力标准监控职业教育培训质量;(3)直接作为培训机构参与中等劳动力培养。如图 1 所示,TESDA 设置了不同职能的机构,该管理体系有助于政策统一实施,也有助于协调资源和管理事务。TESDA 委员会是菲律宾职业教育培训的最高决策机构,负责统筹全国性的职业教育和技能发展规划。其人员构成包括雇主、劳工组织、商业投资和教育培训行业等代表和教育部、贸易和工业部、劳动和就业部等行政人员。
9、执行主任办公室下设 7 个办公室,各司其职,有条不紊。规划办公室负责政策研究和评估项目开发;外联办公室负责联络和激励有关合作伙伴;全国技术教育和技能发展研究所负责研发和开展相关技术、课程和培训;资格标准办公室主要负责能力标准编制以及相关项目和系统的开发;认证办公室负责技能水平评估和项目注册。在机构布局方面,TESDA 的全国管理体系与行政结构、总体教育结构相一致。菲律宾授予地方政府自治权,国家教育实行“国家地方”二级管理制度。TESDA 也相应地在全国设立 16 个区域办公室和 81 个省级办公室作为分支管理机构。在社会分工方面,菲律宾采用教育投资公私并补制度。私立机构在整个技术和职业教育培训
10、市场中占绝对优势,而 TESDA 直属的教育与培训机构和学员规模所占比例不大。TESDA直属的培训机构由全国 125 所学校以及地区、省级和专业培训中心组成,其中直属TESDA 的学校有 57 所,分别是 19 所农业学校、7 所渔业学校和 31 所贸易学校。相比之下,私立培训机构的市场更为庞大,2018年经 TESDA 认证的 4219 家职教机构中,3866 家为私立机构。在兼顾社会公平方面,TESDA 采用以社区为基础的企业发展培训方案(Community-based Training for Enter原prise development Program),专门针对无法获得正规培训的贫
11、困和边缘群体,为其提供技能培训并对接企业实习,推动弱势群体就业。总体来看,TESDA 一方面充分鼓励社会力量和社会资源参与到职业教育发展中,另一方面又通过自身对职业教育的扶持和参与,保障和维护了教育公平。在国际合作方面,菲律宾的国家外交也推动了职业教育的发展。以菲律宾和韩国的双边合作为例,其职业教育援助或双边合作由 TESDA 负责,包括设立韩国政府援助的培训中心诺瓦里奇奎松城市理工大学的韩菲信息技术培训中心和布拉坎圭古托地区技能发展中心的信息技术培训中心,推动奎松市政府、布拉坎省政府和达沃市政府与韩国国际合作署的双边合作项目。3 菲律宾政府构建的职业教育体系菲律宾政府构建了由 TESDA 管
12、理体制、职业技能课程、国家资格框架和职业培训建设等四大部分组成的职业教育体系,该体系以行业为指引、以技能标准为培养核心。菲律宾正式的职业教育在基础教育之后开始实施,以课程为单位,而非以等级为单位。菲律宾职业中学的在校生和初中毕业生、高中在校生和毕业生、大学在校生和毕业生及社会从业人员,只要完成义务教育,第 16 卷清远职业技术学院学报2023 年19就可以参加职业教育课程培训,通过考取资格证书来区分能力等级。2017 年,菲律宾发布了最新国家资格框架(The PhilippineQualification Framework,简称 PQF),将职业教育资格划分为 8 个等级,范围包含基础教育、
13、职业教育和高等教育三大领域。不同学习成果凭借资格框架获得互认标准,也能在不同教育和培训部门之间相互流动,同时促进了菲律宾和国际间证书和文凭的互认。如图 2 所示,高中(12 年级)是 8 个资格级别的基础,符合条件的高中毕业生才有可能获得 5 级资格并进入 6 级的学位课程,选择中学职业教育的学生可以在中学教育阶段接受 1 级职业证书教育。从普通教育进入职业技术教育,完成中学教育阶段后的学生选择社会就业,或是选择进入高一级学校进修,都可以在就业或升学的同时接受职业教育,比如高中在校生、在读本科大学生、在读硕士或博士可以同时攻读职业文凭或高等职业文凭。从职业技术教育进入普通教育,职业技术教育学员
14、进入高等教育的要求较低。高等教育承认职业技术教育学习成果,支持学员继续升级职业技术教育证书等级。职业技术教育的学员可以通过完成衔接课程(Bridging Program)进入大学的高等教育学位课程学习1。菲律宾通过将职业技术教育和高等教育之间的阶梯化链接,推动了普职教育之间的平等。菲律宾政府对职业教育的指导做到与时俱进,职业教育资格标准是其中一个体现。2019 年菲律宾政府发布了 整合 21 世纪技能的基本能力标准修订(Amended CSfor Basic Competencies Integrating 21st Cen原tury Skills),如表格 1 所示,职业教育资格划分为 5
15、个等级(National Certification,简称NC),从沟通和信息能力、团队协作能力和思辨与问题解决能力等 9 个方面,对不同的等级做了细分要求,资格标准随着时代的发展不断精细化、科学化。总体来看,TESDA 在菲律宾职业教育发展中发挥着重要的引领作用。在 TESDA的领导下,菲律宾构建起一套完整的职业教育体系结构,其中最重要的是完整的职业教育课程框架、全国统一的资格标准。课程框架是职业技能培养地图,学员按图索骥,找到并学习适合自身条件和职业发展需求的图 2 菲律宾国家资格框架总第 91 期代 帆,祝一鸣:菲律宾职业教育中政府的角色与作用及其对我国职业教育的启示以家政服务为例第 5
16、 期20表 1 菲律宾职业资格等级表等级 能力要求 NC1 NC2 NC3 NC4 NC5 沟通和信息能力(1)接受并回应工作场所的沟通;(2)获取和保存信息的能力(1)参与职场沟通:(2)展示相关信息(1)领导工作的沟通;(2)使用信息系统(1)运用专业的沟通技巧;(2)管理和评估信息的使用(1)管理和维持有效的沟通策略;(2)开发管理和维护信息系统 团队合作能力 与他人一起工作 在团队环境中工作 带领小团队 发展和领导团队 管理和维持高绩效团队 思辨和问题解决能力 解决/处理日常问题 解决工作场所的一般问题 在多样化的环境中工作 在工作场所进行高阶思考并运用技巧 评估更高层次的思考技巧,调
17、整解决问题的技巧 终身学习与职业技能 提高自我管理能力 制定职业和生活决策 提出在组织中应用学习和创新的方法 为在工作场所践行社会正义做出贡献 倡导全球公民的战略思考 学习和创新能力 支持创新 促进工作场所的创新 提出在组织中应用学习和创新的方法 管理创新工作指导 将创新融入工作流程 职业安全与健康(OSH)遵守职业安全及卫生政策和程序 实践职业安全和健康政策和程序 评估职业安全和健康工作实践 领导OSH 计划、政策和程序的改进 在工作场所管理公司 OSH计划的实施 环境素养 采用环保工作标准 在工作场所进行高效和有效的可持续实践 评估环境工作实践 领导环境工作计划、政策和程序的改进 管理环境
18、项目在工作场所的实施 企业家精神 在工作中采用企业家思维 在工作场所练习创业技能 促进中小微企业的创业技能 维持创业技能 发展和维持一个高绩效的企业 课程。全国统一的资格标准则为雇主招聘和学员应聘提供了便捷的衡量标准,有效地提高了就业效率。4 菲律宾政府全面支持和发展家政服务业的具体举措菲律宾政府把海外劳工置于国家战略中,其中一个重要角色便是家政服务人员(又称“菲律宾高级佣工”或“菲佣”)。首先,菲律宾政府将全球主要劳务输出国作为国家定位之一,从 圆园 世纪 70 年代末开始向海外输出劳动力。在新冠疫情爆发之前,菲律宾每年向海外输出大量劳工,2019 年输出的海外劳工高达 218 万人;受新冠
19、疫情影响,2020 年度的海外劳工降为 177 万人。菲律宾海外劳工主要分布在沙特阿拉伯(26.6%)、阿拉伯联合酋长国(14.6%)、科威特(6.4%)和香港(6.3%)等国家和地区。据统计,除了非技术性的基础职业,菲律宾海外劳工从事最多的职业类别是服务和销售业,占比 14.4%,而家政服务人员就属于这一类别。其次,菲律宾海外劳工的汇款是菲律宾重要的外汇收入来源,也是国民经济的重要组成部分。受 2020 年初新冠疫情影响,菲律宾政府采取措施将部分菲律宾外劳撤离回国,但菲律宾当年的外劳汇款仍高达 299.03亿美元,同比仅下降 0.8%。2021 年,包括菲佣在内的菲律宾海外劳工汇款达到创纪录
20、性的 340 亿美元,占菲国内生产总值的8.9%,国民总收入的 8.5%;个人汇款(即家庭之间的现金或实物转移)总额达 348.8亿美元。强劲的外汇流入有效推动了菲律宾国内需求的增加,助力其后疫情时代的经济复苏。同时,菲律宾政府着重打造“世界家政服务”品牌。目前,菲律宾政府对家政服务人员的培育已自成体系,包括精神层面和法律第 16 卷清远职业技术学院学报2023 年21层面的扶持与重视、家政教育体系的完善和普遍而成熟的培训机制的建立。4.1 国家战略层面的高度重视菲佣是菲律宾国家战略推出的海外劳工品牌,他们在菲律宾被称为“国家英雄”,也是菲律宾人引以为傲的国家名片。菲佣等海外劳工在菲律宾享有很
21、高的社会地位,菲律宾政府将每年的 6 月 7 日定为“海外劳工日”,菲律宾各主要国际机场都为他们设有专门通道;当海外劳工圣诞节归国探亲,菲律宾政府官员会在马尼拉机场铺设红地毯迎接3。关于海外劳务就业问题,菲律宾政府于 1982 年设立了专门负责海外劳务的海外就业署(Philippine Overseas EmploymentAdministration,POEA),用以保障海外劳工的权益。同时,菲律宾实行由海外劳工管理部门牵头,移民、外交等部门予以配合的联动机制4;在涉及劳工重大权益问题上,菲总统作为国家元首会亲自出面调解,副总统是总统的海外劳工就业问题首席顾问。2017年卡塔尔曾发生外交危机
22、,当地的菲籍劳工可能将因此面临食物短缺等问题,菲律宾劳工与就业部随即宣布暂停对卡塔尔派遣菲籍劳工,菲律宾的参议员、少数党领袖也为此四方呼号。菲佣在科威特接连发生受虐致死事件,时任总统杜特尔特当即表态反对,2018 年、2020 年均发布了禁止菲律宾人赴科威特务工的“永久禁令”,尤其是针对在科威特的菲佣。可见,菲律宾上至国家领导人,下至社会民众对包括菲佣在内的海外劳工的普遍重视。这份尊重和重视是菲佣自信入行、从容奋斗的基础。与此同时,劳务输出是菲律宾国家外交政策的支柱之一。在支持劳务输出方面,菲律宾政府将对外劳务合作视为外交目标之一,积极开发海外劳务市场,其中的重要方式是与他国就劳务合作问题进行
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