分类推进县城城镇化:理论逻辑、典型案例与经验启示.pdf
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1、 年第 期(总第 期)学 习 与 探 索 .经济增长与经济发展分类推进县城城镇化:理论逻辑、典型案例与经验启示桂河清孙 豪(.聊城大学 商学院山东 聊城.浙江工商大学 经济学院杭州.复旦大学 经济学院上海)摘 要:中国人口流动和城镇化进程呈现新趋势县城城镇化是推进新型城镇化建设的重要方式 推进以县城为重要载体的城镇化建设是推动乡村振兴、发挥县城辐射带动作用、扩大内需和促进共同富裕的重要途径 县城城镇化建设的关键在于统筹发展和安全前提下分类推进即依据县域资源禀赋条件识别和挖掘县域比较优势科学把握功能定位分类引导县城发展方向实现粮食安全、生态安全与中国式现代化 县城城镇化的发展思路和途径要符合基本
2、经济发展规律包括人口流动的变动趋势、市场决定性的资源配置机制以及市场经济的一般性规律等 在准确识别县域资源禀赋和充分发挥县域比较优势的基础上地方政府应科学地进行功能类型定位并积极参与和推动城市发展规划、产业发展布局等工作以优势发展带动县域发展关键词:县城城镇化城乡融合资源禀赋比较优势新型城镇化建设中图分类号:.文献标志码:文章编号:()数据来源:各年度中国统计年鉴、各市统计局或国家统计局本文城镇化的部分数据主要来源于中国科学院地理科学与资源研究所陈明星研究员在中国城市百人论坛 春季论坛“县域县城就地城镇化”上做的报告人口流动空间模式与县域新型城镇化的认识基金项目:国家社会科学基金一般项目“消费
3、主导型经济的形成机制与推进路径研究”()国家社会科学基金一般项目“新发展格局下释放县乡消费潜力的动力机制与实现路径研究”()教育部人文社会科学重点研究基地浙江工商大学现代商贸研究中心 年度优秀青年领军人才专项课题()作者简介:桂河清聊城大学商学院副教授、硕士生导师孙豪通讯作者浙江工商大学现代商贸研究中心研究员经济学院副教授、硕士生导师复旦大学经济学院博士后浙江省“之江青年社科学者”一、引言推进新型城镇化建设是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重要抓手也是推动经济高质量发展的重要途径 年中国的城镇化率仅为.经过 年的快速发展 年达到了.年均提升超过 个百分点 然而中国的城镇化存在质
4、量偏低和发展不平衡等问题 除去在城镇常住的农业转移人口 年中国的户籍人口城镇化率仅为.低于常住人口城镇化率.个百分点表明中国城镇化质量有待提高 此外深圳、佛山、东莞、厦门、上海、北京、广州等城市的城镇化率均超过或接近 而数量约为地级及以上城市市辖区 倍的县与县级市县城与县级市城区的常住人口仅约为.亿占全国城镇常住人口的比例还不到 中国县域城镇化水平偏低仍然有.亿乡村人口推进新型城镇化建设需要尊重人口流动趋势变动规律 根据第七次全国人口普查数据 年全国农村人口总流出数量是.亿其中从乡村到城市的流动人口约为.亿尽管大城市依然是人口集聚的主要场域但在城镇化距离的视角人口就近城镇化成为一种重要的趋势
5、在空间意义上城镇化即农村人口流向城市可将城镇划分为跨省的异地城镇化和省内的就近城镇化 依据人口流动数据在城乡流动人口中远距离的跨省流动人口占总城乡流动人口的比重从 年的.下降到 年的.相应地省内城乡流动人口占总城乡流动人口的比重从 年的.提高到 年的.进一步地将省内城镇划分为省内县外城镇化和省内县内城镇化 城乡人口流动数据表明省内县外城镇化比重从 年的.下降至 年的.省内县内城镇化从 年的.上升至 年的.上述数据表达出城镇化进程中两个明显的变动趋势:一是远距离的跨省城镇化比重降低省内城镇化比重提升二是县域城镇化是省内城镇化的重要方式上述城镇化进程的变化趋势与经济社会发展息息相关 在城镇化进程初
6、期就业机会主要集中在大城市和少数城市群人们为了获得更好的就业选择了远距离城镇化 随着经济社会发展和城市、产业的空间格局重塑大城市生活成本上升中小城市的基本公共服务、市政建设和就业机会得到提升进而有更多的人选择就近城镇化 在乡村振兴背景下推进以县城为重要载体的城镇化建设发挥县城的辐射带动作用成为顺势而为的战略选择以县城为重要载体的城镇化是中国新型城镇化建设的重要内容 县城处于城市与乡村之间是连接城乡的重要节点 县城城镇化既可以承接城市的人口与产业转移提升城镇化质量又可以促进农业转移人口就近城镇化提高城镇化水平降低城镇化发展不平衡 年 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于推进以县城为重要载体的城
7、镇化建设的意见(以下简称意见)提出科学把握功能定位分类引导县城发展方向 根据县城资源禀赋以及发展战略对县城的功能定位意见将县城分为五类分别是大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能区县城、人口流失县城 对于每一类县城意见的指导性发展方向分别是:对于大城市周边县城积极融入邻近大城市建设发展主动承接人口、产业、功能、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移对于专业功能县城发挥专业特长培育发展特色经济和支柱产业对于农产品主产区县城要集聚发展农村二、三产业延长农业产业链条对于生态功能区县城要逐步有序承接生态地区超载人口转移发展适宜产业和清洁能源为保护修复生态环境、筑牢生
8、态安全屏障提供支撑对于人口流失县城要严控城镇建设用地增量、盘活存量有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移培育接续替代产业中国有近两千个县(县级市)县城类型丰富发展模式差异巨大意见为分类推进县城城镇化确定了战略方向 然而一方面新时代中国的外部环境发生显著变化面临更加艰巨繁重的国内改革发展稳定任务 在此背景下学术界尚未系统研究中国分类推进县城城镇化的理论逻辑 另一方面在中国县城城镇化的生动实践中涌现出一大批基于自身资源禀赋发挥比较优势快速发展的县城城镇化范例 这些成功经验为中国推进新型城镇化提供了丰富的案例资源也为分类推进县城城镇化提供了示范性模式基于上述研究不足与中国县城城镇化实践本文的贡献主
9、要体现在以下两点:第一结合新时代中国内外部环境变化以及国家重大发展战略深入阐释分类推进县城城镇化的理论逻辑为全面实施分类推进县城城镇化提供理论支撑 第二从五类县城中分别选取一个典型案例提炼出县城城镇化发展的一般性规律和案例县城的示范性意义为同类型县城城镇化提供借鉴 二、分类推进县城城镇化的理论逻辑新时代以县城为重要载体的城镇化建设面临新的国内外环境与发展任务和目标县城城镇化在促进区域协调发展、保障粮食安全、实现高质量发展等方面将发挥重要作用 县城资源禀赋不同进而形成差异化比较优势 同时不同类型县城在中国全面建成社会主义现代化强国中具有特定功能定位 县城需要发挥自身比较优势、履行国家赋予特定功能
10、推进县城城镇化即分类推进县城城镇化建设(一)推进县城城镇化的逻辑重视以县城为重要载体的城镇化建设主要遵循三条逻辑:其一在城镇化的深入推进时期推进县城城镇化能够更好地满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要其二针对当前中国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力推进县城城镇化建设能够为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑其三县城城镇化可缓解大城市人口资源环境压力和小城镇公共资源稀缺问题优化城镇化体系格局“用脚投票”的人口流动决定了城镇化的进程和方向(见图)城镇化进程主要有两个途径:一是异地城镇化二是就近城镇化 改革开放以来中国经历了快速城镇化进程 基于城市发
11、展规律和工作机会分布在城镇化发展的初期阶段人口大量流入大中城市异地城镇化是初期中国城镇化的主要途径 随着城镇化进程深入发展流动人口进城不只是为了获取工作机会更是为了融入城市本身享受城市文明进行深入的市民化过程 这就需要流动人口逐渐定居在城市生活在城市流动人口在城市定居和生活的需要逐渐提高 近年来随着中国的市场化改革和房地产市场发展部分大中城市房价快速上涨房价较高导致流动人口在大中城市定居和生活的成本提高 相对应地县城的城市基础设施建设和产业发展提供了更多在县城工作的机会和逐渐提高的生活品质 就近城镇化方式下县城生活品质和就业机会的提升以及异地城镇化方式下在大中城市定居和生活成本的提高二者双重作
12、用促使越来越多的流动人口选择到县城定居和生活 因此当前中国城镇化正在经历从异地城镇化向就近城镇化发展的转变 需要注意的是这种人口流动的变化并非人口不再向大中城市集聚而是县城成为人们享受城镇文明的另一种选择图 人口流动决定的县城城镇化 推进县城城镇化建设是契合国家重大需求的战略选择(见图)第一县城城镇化有助于扩大县乡消费促进国内需求增长 县乡消费形成下沉市场具有较大的消费需求潜力 县城人均消费与城市存在较大差距推进县城城镇化建设有利于激发县域消费潜力挖掘县乡消费有助于促进形成双循环新发展格局 第二县城城镇化是协同推进新型城镇化的重要着力点 县城向上连接城市向下连接周边乡镇和农村是推动城乡融合发展
13、的主要场域 通过推进县城城镇化建设可以有效激发县城投资和城乡融合发展第三县城城镇化是推动乡村振兴的重要途径推动乡村振兴需要促进人口自由流动 在大城市定居和生活成本提高的条件下县城城镇化建设通过完善市政设施、提升社会保障、提供就业机会等方式为乡村流动人口向县城流动提供了保障条件 同时县城城镇化建设通过吸引人口到县城集聚为乡村振兴提供市场需求推进县城城镇化建设是优化中国城镇化体系格局的战略举措(见图)中国曾长期呈现出城乡分割的二元经济大城市成为资源要素的聚集地 如今大城市房价高企、资源环境约束趋紧、人口压力较大且城镇化水平较高决定了它们无法再次成为人口城镇化的重点 中国在国家新型城镇化规划(年)中
14、也明确要求“严格控制城区人口 万以上的特大城市人口规模”除了发展大城市中国也重视中小城镇发展 如 年中共中央、国务院发布了关于促进小城镇健康发展的若干意见 然而由于长期城乡二元分割中国大多数小城镇存在规模偏小、规划滞后、产业链不健全、优质教育医疗文化等公共资源稀缺等问题导致小城镇人口吸引力下降 随着中国基础设施逐步完善特别是全世界最大高速公路网、高速铁路网的建成数量众多、资源丰富的县城一方面人口承载和吸纳能力强于城镇县城城镇化有利于庞大乡村人口就地城镇化另一方面可以有效承接大城市的人口、产业转移缓解大城市人口资源环境矛盾 推进县城城镇化建设既有利于大城市提高城镇化质量又有利于弥补小城镇城镇化的
15、不足从而发挥承上启下的融合带动作用优化中国城镇化体系格局图 县城城镇化的战略意义图 县城城镇化优化中国城镇化体系格局 (二)分类推进县城城镇化的逻辑中国有近两千个县城它们资源禀赋和发展状况差异巨大 同时不同类型县城在中国全面建成社会主义现代化强国中具有特定功能定位推进县城城镇化建设需要因县制宜分类实施差异性建设策略 意见提出要科学把握功能定位分类引导县城发展方向这为各地县城功能定位提供了重要参考分类推进县城城镇化的理论逻辑为:县城资源禀赋差异导致比较优势差异进一步引致发展策略差异(见图)地方经济发展需要发挥自身比较优势规避比较劣势 县城发展的比较优势可能是地理区位优势、交通优势、资源优势、历史
16、文化优势、生态环境优势也可能是产业基础优势等 因此在制定县城发展策略之前需要准确识别自身资源禀赋寻找自身比较优势具体而言通过分类推进县城城镇化能够基于自身资源禀赋发挥比较优势进而更好地助力解决中国全面建成社会主义现代化强国征程中面临的不同挑战 其一大城市周边县城最大的资源禀赋就是区位优势相应地其比较优势是临近大城市、大市场进而可以在承接大城市人口产业转移和功能疏解过程中促进自身发展在城镇化进程中形成与大城市发展相呼应的卫星城 其二专业功能县城最大的资源禀赋是产业集聚发展形成了特色发展优势相对应地其比较优势体现在特色产业在深化分工和集聚发展过程中形成的产业发展优势包括产业发展中的规模经济和集聚效
17、应应基于特色产业发展推进县城城镇化其三农产品主产区县城的资源禀赋是农业基础和条件相对应地其比较优势在于农业生产和农产品加工更重要的是发展农业是统筹发展和安全的战略选择农产品主产区为全国整体经济发展提供了粮食安全保障确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中 其四生态功能区县城的资源禀赋是县域生态环境相对应地其比较优势是生态相关的产业如发展适宜产业和清洁能源更重要的是要在推进县城城镇化过程中筑牢生态安全屏障 其五人口流失县城的主要特征是本县城的人口外流相对应地其比较优势相对较弱在推进县城城镇化过程中需要盘活存量引导人口向邻近的经济发展优势区域转移并培育适合当地实际条件的接续替代产业图 县城功能定位的分类逻
18、辑 三、分类推进县城城镇化的典型案例分类推进县城城镇化是因地制宜的发展模式是符合中国县域发展实际的战略选择 本文结合意见对县城功能类型的划分和县域发展实际案例揭示分类推进县城城镇化的实践创新需要强调的是中国有大量优秀的县域发展案例本文只是从中选取了具有代表性的五个县城进行案例分析(一)大城市周边县城 以江苏昆山为例毗邻上海这座中国最大经济中心城市是昆山的区位优势 发挥自身成本与区位优势以上海国有企业外拓为契机昆山融入上海的建设发展改革开放初期凭借邻近上海的地理优势昆山提出“向东看”发展之路积极融入上海发展与上海的横向经济联合 早在 年昆山就与上海建立了 个合作项目占当年合作项目总数的.昆山与上
19、海的横向经济联合形式多样包括合资经营、联产联销、技术协作、来料加工、补偿贸易等 其中合资经营是最主要的形式昆山提供土地、厂房上海则以设备、技术作为资本双方互惠互利、优势互补、融合发展 例如上海第二纺织机械厂 年采用先进设备在昆山建设实验工厂不仅促进了机械厂老设备更新改造、每年获利 余万元同时提升了昆山纺织业的生产技术水平 此外昆山利用其毗邻中国最大外贸中心的地理优势积极发展与上海的出口联营加快了昆山外向型经济发展 昆山纺织业原本竞争力较弱通过与上海对口联营组建、改建一批生产出口产品为主的企业昆山纺织业得到快速发展 年实现产值 亿多元比 年增长 昆山不仅产业融入上海的建设发展交通、人员也较早地融
20、入了上海 如昆山在与上海的横向联营过程中技术人员星期一到昆山上班星期五返回上海形成“星期天”工程师现象在经济联合基础上近年来昆山积极促进与上海融合承接上海的产业、人口转移和功能疏解 年上海工业增加值占地区生产总值的.年下降为 年均下降超过 个百分点 在此期间随着上海产业转型升级加快、劳动力与土地等生产要素成本上升大量劳动密集型产业外迁昆山成为上海企业外迁的重要目的地基于类似原因众多原本有意投资上海的外资企业也转移到了昆山既能节约企业生产经营成本又能便捷利用上海作为中国国际经济、贸易、航运、交通中心的各项条件 例如电子信息产品制造业是上海六个重点工业行业之一其 年的工业总产值为.亿元仅为 年的.
21、倍 然而昆山 年计算机、通信和其他电子设备制造业达到了.亿元为 年的.倍 昆山承接上海产业转移促进经济发展的同时也加快了上海产业转型升级 如今上海的电子信息产品制造业主要生产集成电路、物联网芯片、信息家电、通信与网络设备等知识密集型产品昆山则是世界上主要的笔记本电脑、智能手机、数码相机、电脑外设等的生产基地更多倾向于劳动密集型电子产品昆山邻近上海凭借土地、劳动力等资源禀赋比较优势发展与上海的横向经济联合积极承接上海的产业、人口转移和功能疏解走出了一条大城市周边县城典型的城镇化之路如图 所示图 县城城镇化的昆山模式 (二)专业功能县城 以福建晋江为例晋江立足区位与劳动力成本优势集聚了制鞋业 晋江
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