服务型治理:乡镇社会工作站的实践逻辑与路径建构.pdf
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1、第 40 卷 第 4 期2023 年 8 月中国农业大学学报(社会科学版)Journal of China Agricultural University(Social Sciences)服务型治理:乡镇社会工作站的实践逻辑与路径建构姚进忠摇 林悦盈摘摇 要摇 乡镇社会工作站建设作为民政服务和基层治理创新的重要举措,新时期如何有效拓展服务实践的深度成为站点持续发力和发展的重要议题。研究基于对福建省三个市的基层社会工作站的调研,发现乡镇社会工作站通过前移公共服务平台,兼顾个别对象和集体对象,以群体福祉和社区发展建设为介入焦点和最终旨归,开展综合性社会工作服务。但服务过程还存在目标整合错位、服务能
2、力受限以及服务持续困难等内在张力。服务型治理寓治理于服务,强调以动态、整体的视角,用专业服务解决源头问题的同时激活村庄的公共性和社会性。未来乡镇社会工作站服务路径的建构要点在于:多元主体平等互动参与,以能力建设为服务导向,以内生驱动为发展选择。关键词摇 乡镇社会工作站;服务型治理;实践逻辑;发展路径基金项目摇 国家社会科学基金重点项目“乡村振兴战略中的社会工作实践模式与理论创新研究冶(19AZD021)。作者简介摇 姚进忠,集美大学诚毅学院教授;林悦盈,复旦大学社会发展与公共政策学院硕士生。淤摇 数据来源:民政部慈善事业促进和社会工作司 2023 年 1 月 17 日召开全国志愿服务和社会工作
3、电视电话会议的通报内容。摇 摇 推进乡镇社会工作站建设为新时期专业社会工作的发展带来新机遇。“截至2023 年 1 月,全国已建成乡镇社会工作站 2郾 9 万个,7 万名社会工作者驻站开展服务,8 个省份实现了乡镇社会工作站全覆盖,16 个省份覆盖率超过 80%,全国覆盖率达到 78%。冶淤在当前稳步施行乡村振兴战略的进程中,乡镇社会工作站本应发挥更大作用,但由于制度建设滞后、社会组织承载力不足、专业认受性困境、专业人才流动性大、服务能力不足等问题,各地社会工作站建设受到制约(王思斌,2021a;张和清等,2021),政策实践与现实需求存在落差,整体专业实效性有待充分激发。可见,拓展乡镇社会工
4、作服务的实践深度成为亟待解决的问题。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议强调:“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用,畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径。冶这为延展乡镇社会工作站的效能、参与基层治理提供了重要契机。厘清乡镇社会工作站内在的实践逻辑,才能更好地理解和把握新征程中社会工作参与社会服务与社会治理的功效。基于此,本研究重点关注以下三个问题:第一,目前的乡镇社会工作站是如何进行服务供给的?政府、社会工作者、服务对象等主体的互动关系和特征是什么?第二,现有的实践之中还存在什么样的困境?第三,未来乡镇社会工作站的实
5、践应该走向何处?一、文献回顾作为政策设计与实践探索的结果,学界从政策、专业和文化三个层面论证了乡镇社会工作站的重要性。在政策方面,推动乡镇社会工作站的建设有助于破解基层民政服务力量薄弱的难题,从而衍生出强化基层社会治理的重要功能(王思斌,2021b);在专业发展方面,有利于突破区域发展不平衡的瓶颈,推动社会工作的全面发展;在乡村文化建设方面,能够促进农村社会基础的再生产(王思斌,2022)和社区韧性的生成,助推乡村振兴战略的实现。针对如何从实践上体现或实现以上功能角色的阐释散落于相关研究中,涵盖多重主体互动、服务模式、服务优化与发展建议等主题。其一,乡镇社会工作站的服务主体研究,主要探究乡镇社
6、会工作站服务的动力系统来自哪里。在乡镇社会工作站的服务中,涉及政府、社会工作者、慈善组织和服务对象等众多行动者。多元主体的参与有利于提高决策和服务递送的通达性和有效性,但多重利益之间的冲突也可能会提高决策成本,阻碍决策过程(Edelenbos&vanMeerkerk,2016:4)。因此,服务工作中需要理顺以下两组关系,从稳固、信任的关系建设之中促使决策功效的最大化。一是政府和社会工作之间的关系。有学者提出政社之间的关系是双向嵌入性关系,既转向社会组织与政府的政治嵌入、与社区的邻里文化嵌入(王名,张雪,2019),也指代技术和关系嵌入行政体系之中(范雅娜,2021),即乡镇社会工作站的发展与领
7、导注意力密切相关,经历个体重视、群体推动和制度建设三个阶段(万江红,2022);还有学者提出只有当政府与社会工作的关系是互为主体的,才能够保证社会工作的专业性(张和清,廖其能,2020)。综上,学者都关注并强调自主性对于社会工作参与社会服务和治理的重要地位。二是社会工作和服务对象之间的关系。社会工作进入农村(乡镇)是一种“他者冶的位置,为了更好地融入当地、开展服务,社会工作者首先要充分了解当地的文化习俗和权力结构,自我承认与当地居民的生活世界存在差异,最大化地拉近彼此之间的距离(Pugh,2003;Matthies,2013)。具体而言,遵守扎根社区的原则、实行人才在地化策略可有效保证社会工作
8、者的“在场冶专业优势(张和清等,2021:2-3)。社会工作专业性的充分发挥有利于激活服务对象的主动性,为联动群团组织、建设培育平台、促进社区发展等提供人力资921第 4 期摇 摇 摇 摇 摇 姚进忠等:服务型治理:乡镇社会工作站的实践逻辑与路径建构本支撑。总而言之,在多元主体共同服务的环境中,社会工作者必须在新公共管理理念和社会公正等基本社会工作价值原则之间找到平衡(Watson,Hegar,2013),从而顺利实现“他者冶的角色转换。其二,乡镇社会工作站的服务模式研究,主要以过往的农村社会工作的理论研究为基础,来说明社会工作的行动逻辑和实践策略。乡镇社会工作站的行动逻辑有行政性和专业性之分
9、,目前行政性主导具有合理性,但限制了农村社会工作的专业化发展,也不符合政府职能转变的目标,所以发展模式向专业化转变是一种必然(徐道稳,2017;杨竹,吴晓萍,2018),最终将迈向兼具“专业化冶“行政化冶及“在地化冶的复合型技术实践(杨宝,肖鹿俊,2021)。对于服务实践的重点,学界基本形成了以帮扶解困与社会发展为核心内容的社会工作专业服务的共识,确保兜底的同时促进个体能动与社会发展齐驱并进。因此,在具体服务策略方面,主要遵循“发现的逻辑冶和能力建设的思路,将问题置于社会关系网络、社区资源网络、政治生态网络之中进行综合分析,将实践向上游推进,构筑农村综合互助网络,以实现预防性干预(Turbet
10、t,2006;Li,2019;张和清等,2021)。总之,需要转变以往项目制的短期服务思路,通过相关制度安排来保障社会工作站的常态化运作和可持续服务,避免社会工作服务的异化(陈涛,2020)。其三,关注乡镇社会工作站当前的行动困境,并提出相应的优化对策。目前,各地在推进乡镇社会工作站建设的过程中仍存在制度保障不完善、乡镇财政经费紧张、专业人才队伍匮乏、专业督导力量不足、服务效能模糊等制约因素。基于此,学界主张从人才队伍建设与督导体系优化两方面提出解决对策。首先,从顶层设计的支持与专业服务能力的提升来推动专业人才队伍建设。一方面,在顶层设计上整合现有的人才存量,进一步推进人才队伍的专业化、职业化
11、和在地化建设(徐选国,徐永祥,2016;刘战旗,2020);另一方面,“环境中的农村社区冶要求培育社会工作者的通才能力和文化敏感性,提升社会工作者非正式资源的利用能力(Riebschleger,2015;Pugh,2017)。其次,从自上而下的体制完善来促进督导体系的优化,强调关注督导地方性知识的学习培训,建构共学性质的督导关系以及协同行动的督导过程,以保障社会工作参与社会治理的效能(赵万林,张洪英,2021)。纵观文献,关于乡镇社会工作站建设的研究方兴未艾,为探究乡镇社会工作站的实践逻辑奠定了良好的基础。但大多是从理论概念层面阐述乡镇社会工作站建设的重要性、功能角色和基本要素,呈现了乡镇社会
12、工作站的应然设计情况,缺乏在现实情境下对乡镇社会工作站运作样态的研究和微观经验分析,未能解释功能作用如何发挥的前置性议题,这不利于系统考察乡镇社会工作站实效性;同时,深入系统内部,挖掘新兴产物呈现何种新特征以及参与服务主体之间的互动关系,这对探究系统有效的整合方式与影响变量至关重要,特别是在行政性和专业化争辩不断的当下,有助031中国农业大学学报(社会科学版)摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇2023 年于破解乡镇社会工作站的发展难题。鉴于上述不足,本文转向以实证、追踪的方式,对社工站的发展与服务供给方式做全景式的描绘梳理,从在地化的实践之中勾勒生成乡镇社会工作站的行动逻辑,揭示政策推
13、动和自下而上能动性实践相结合的关系理路,探讨未来乡镇社会工作站发展的可能路径。二、研究方法福建省高位推动乡镇社会工作站建设,截至 2022 年 3 月已有 53 个县区成立了社会工作指导中心和社工总站,乡镇(街道)社会工作服务站总计 1 101 个,受益群众达到 33郾 1 万人,成效显著淤。本研究在确保可及性和适切性的基础上,依据目的抽样的原则,选取了分别位于沿海和山区的福州市、厦门市和三明市共三个城市,保证样本的差异性。由于福建省内乡镇社会工作站多参与政府购买服务,依据质性研究的典型性与最大信息量原则,在三个城市中筛选出三家社会组织等级评估结果为 3A及以上、成立时间超过五年的社会工作服务
14、机构作为调研对象。在与三家社会工作服务机构建立联系、查阅机构资料、完成调研准备工作之后,研究者于 2021 年 4 月至2021 年 10 月对三家机构所承接的五个村级社工站进行实地走访和跟踪式调研。表1 为五个社工站的基本情况。表 1摇 社工站基本情况社工服务机构承接站点基本情况甲社会工作服务中心(福州市)A 村社工站2017 年,政府采用购买服务的方式,委托甲社会工作服务中心入村开展社会服务。2020 年,A 村被评为全国首批“农村幸福社区建设示范单位冶。目前,A 村社工站有在岗社工 5 人,其中 2 人为留学回国硕士学历,3 人为社工专业毕业。B 村社工站2020 年,B 村成立村级社工
15、站。目前,在岗社工 4 人,社工专业 2 人。乙社会工作服务中心(三明市)C 村社工站C 村社工站依托幸福院设立,现有片区中心站挂点专业社工 1 名,村级救助协理员 1 名,本地社工网格化志愿者 23 名。该站点的互助养老经验做法入选民政部和国家发展和改革委员会典型案例。D 村社工站2017 年,D 村改建闲置的小学旧址为农村幸福院,为农村高龄老人提供互助食堂。目前拥有在岗社工 2 人。丙社会工作服务中心(厦门市)E 村社工站E 村社工站立足本土特色,通过“三社联动、两工互动冶的模式回应服务对象需要,同时整合零散的社区公益和非公益资源,建设公益平台,促进多方参与。目前,拥有在岗社工 3 人。1
16、31第 4 期摇 摇 摇 摇 摇 姚进忠等:服务型治理:乡镇社会工作站的实践逻辑与路径建构淤我省乡镇(街道)社工服务站实现全覆盖.(2022-03-18)2023-01-03.福建省人民政府网.http:/ 摇 本研究以基层社工站为单位,探索双线融合调研:明线收集访谈资料进行深度挖掘,暗线把握证据来源追溯现象本质。遵循个案饱和原则,具体运用焦点团体访谈、个别访谈、实地走访等方法收集资料。向乡镇民政办相关负责人、村级两委、社工服务机构项目主管、一线社会工作者等服务供给方,了解其需要识别的服务对象情况、服务成效、乡镇社会工作站建设存在的瓶颈以及建设建议;向幸福院理事会成员、志愿者骨干、农村老人、农
17、村妇女等服务对象,了解其相关经济收入和保障情况、居住状况、健康状况、社会支持和社会参与情况等。研究伦理方面,遵循知情同意原则、隐私保密原则、客观真实原则以及公平回报原则。每次访谈前告知服务对象研究目的与意义,在征得其同意后全程录音。访谈结束之后将录音转录成逐字稿,形成原始访谈材料。此外,在访谈结束后,研究者针对社工在乡镇社会工作站建设的困惑或发展计划提供督导支持,以促进社工站服务质量的提升。研究使用归纳法对资料文本进行分析,围绕研究核心概念对访谈录音的转录文本进行具体剖析与深度凝练,通过考察乡镇社会工作站的实践场景,梳理其实践过程,分析社会工作服务的核心内容,以及社会工作站在乡村社会中与基层治
18、理体系间的互动关系,从而探索乡镇社会工作站的实践逻辑。以此为基础,寻找社工站未来的发展方向,推进乡镇社会工作站的纵深化研究。三、乡镇社会工作站的实践逻辑与现实困境当前,乡镇社会工作站的建设是自上而下推进的,中央和省级政府发挥着不同程度的作用,但由于存在“目标明确、路径模糊冶的特点,各地的实践落地过程存在差异。接下来,我们将以福建省三个市的五个社工点为例,提炼现行基层社工站精准帮扶服务的逻辑,进一步剖析基层社工站的实践困境及其肇因。(一)乡镇社会工作站的实践逻辑1郾 服务输入与村庄动员建立信任的服务关系是社会工作专业力量入驻乡镇(街道)工作的前提与基础。社会工作者秉持国家主导的逻辑,采取自上而下
19、的规划行动。此次走访调研的基层社工站在建设初期都被视为当地的示范站点来建设,受到县(市)政府的行政和资金支持,在获得村庄制度信任方面占得先机。但由于中国社会工作事业尚处在发展期,乡镇社会工作站的身份合法性模糊,实际上当地村干部和村民面临服务输入带来的未知风险,处于被动和观望的状态。加上中国的求助关系是比较谨慎的,具有消极、相对主动性以及感情方面的我群观念(王思斌,2001)。只有让村干部和村民体会到社会工作的实效性,才能获得真正的信任,才有动员村民参与和投入社会性资源的可能性。C 村位于福建山区,人口组成以留守老人和孩子为主、民政对象集中,人才和231中国农业大学学报(社会科学版)摇 摇 摇
20、摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇2023 年资金有限,社会工作介入不畅。此时,社会工作采取的策略是发展人际信任,取得制度信任。社会工作积极作为,以真情服务赢得村民信任,用实际行动共建和谐社区。通过专业服务的输入,协助农村困难群体纾难解困,有效解决问题,以增加其生活的希望和信心;同时,植入慈善利他理念,营造社区的集体氛围。一是,借助社会工作者在场的身份优势,在互动中深化信任关系。农村社会工作者作为陌生的外来者初入村落,以“类政府冶的身份获得服务的“入场券冶;与此同时,借驻村的优势挨家挨户走访以了解村庄的历史文化背景和社会组织以及骨干能人等相关情况,绘制社区资产地图,并通过开展活动聚集人气。C 村有
21、一所闲置村小改建的幸福院,成立初期,村里老人仅仅将其当作棋牌室,利用率不高,只是偶有老人过来活动。社工重新利用幸福院、“儿童之家冶、祠堂等公共空间,引导村民走出棋牌、走出家门,结合传统节日组织开展本土化、常态化的集体活动,例如客家原生态采茶山歌合唱、敲牌子鼓表演等,增强当地村民对社工的知晓度,吸引老人走进幸福院,促进邻里互动,增强邻里之间的联系。二是,聚焦民政对象,以专业优势开展精准帮扶工作。救助帮扶是指由国家或社会为弱势群体所编织的安全网制度,是一线社会工作者的重要任务。首先,C 村社工站的社工通过入户走访、建立档案、识别潜在的民政对象,为全村的留守老人和儿童建立基础信息档案,并进行风险等级
22、分类;其次,评估困境群体及其家庭的需要,为服务对象进行个案辅导,消除对政策的各种误解,建立制度信任。社工了解到 W 老伯家中成年人皆是残疾人,由于对政策不了解、对流程不清楚而未办理残疾证,无法领取相关补贴,一家人对村委和政府颇有微词。社工联系村书记,多次入户并将相关福利政策告知服务对象一家人,协助其前往县残疾人联合会办理残疾证,先后帮助 W老伯一家申请残疾人“两项补贴冶和事实无人抚养儿童基本生活补贴。最后,联动当地民政办公室、互联网公益平台为两个孩子筹集教育资金,给孩子的生活与学习提供更强的资金保障。社会工作者将物质帮扶和心理帮扶相结合,协助农村困境和边缘人群解决问题,满足其生存和发展需要。在
23、扩大政策覆盖面的同时,提升村干部和村民对社会工作的信任。三是,结合社区的表达性需求开展分级分类服务,形成良好的服务氛围和社区文化。C 村社工站的社工从优势视角出发,基于幸福院原有的互助厨房传统,向外拓展服务边界。规范互助厨房的管理和使用制度,设置“互助鱼塘冶、学习空间、医疗室等功能室,建立监护人微信群,每日推送老人的活动和就餐情况,让外出子女实时了解老人动态。此外,还联动农村“一老一少冶创建具有本土特色的公共文化生活,以提升村民的文化自信和主体性,强化身份认同感。一方面,挖掘乡村能人,成立民间乐队和文化宣传队伍,将当地的特色戏曲、采茶山歌、木活字印刷等有形的非物质文化加以保护和表演传播,提升老
24、人的效能感;另一方面,通过开展文化夏令营、非遗入校331第 4 期摇 摇 摇 摇 摇 姚进忠等:服务型治理:乡镇社会工作站的实践逻辑与路径建构园、社区美化等活动培养当地孩子的文化自信以及对家乡的归属感,充分发挥人际信任的调和作用,共同构建了以信任为基础的友爱社区。2郾 能力建设与村庄回应乡村持续发展不仅靠外生驱动,增强村庄发展的内生动力、引导村民发挥主体作用亦是推进村庄建设的重要行动选择。当村民逐步走进社区,让村民持续关注和参与社区活动是乡镇社会工作站服务可持续的重要依托。其中,关键是如何寻回村民主体的议题。社会工作者以社区为载体,从优势视角出发,考虑到村庄的人口资源,注重将低龄老人和留守妇女
25、培育成在地化志愿者,并通过一系列科学化培训为其赋能,提升村民的资源选择和使用能力。第一,以各类社会组织的成立为突破口,促进村民在志愿参与中提升社区归属感。丰富居民生活、促进居民参与的有效途径是文娱、体育等文化活动。社工站以节日活动为契机,邀请村庄原有的广场舞队伍和老人协会等组织参与活动,还建立了激励机制,为其颁发优秀志愿者证书,提供外出交流参访机会等,鼓励志愿者的参与。但是,在农村要想持续性地推进志愿服务面临重重挑战。例如对于部分村民,特别是困难群体来说,本村的志愿者入户关爱反而成为一种负担和没面子的事情,对服务产生抗拒心理;受传统社会性别规范和志愿服务意识不深的影响,农村妇女志愿服务动力不足
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