府际关系视角下体卫融合协同治理的美国实践与中国路径.pdf
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1、体育文化导刊2023 年 10 月第 10 期Sports Culture Guide No.10 October 202357基金项目:国家社会科学基金青年项目(18CTY010);中央高校基本科研业务经费课题(2021QN025);北京社会科学基金青年项目(19YTC031)第 1 作者简介:许焰妮,女,博士,副教授,研究方向为体育治理改革、体育产业政策、区域体育发展。通讯作者简介:吴迪,女,博士,讲师,研究方向为体育管理、非营利组织管理。府际关系视角下体卫融合协同治理的美国实践与中国路径许焰妮 石丽菁 吴迪(北京体育大学管理学院,北京 100084)摘要:运用文献资料法等,以府际关系为分
2、析视角探究我国体卫融合协同治理现状、美国经验,并提出中国路径。府际关系视角下美国体卫融合协同治理实践:以系统环境构筑治理共同体,以驱动因素促成有序集体行动,以协同动力增强联合行动能力。中国路径:消弭制度区隔,完善政策体系;赋权促进型领导,创新激励机制;形塑合作共识,明晰合作原则,提升行动合力。关键词:群众体育;体卫融合;协同治理;府际关系;美国实践American Practice and Chinese Approach of Collaborative Governance in the Integration of Sports and Health Care from the Pers
3、pective of Intergovernmental RelationshipXU Yan-ni SHI Li-jing WU Di(School of Management,Beijing Sport University,Beijing 100084,China)Abstract:By using the method of literature review,this paper explored the collaborative governance situation for the integration of sports and health care and the e
4、xperience in the United States from the perspective of intergovernmental relations,and put forward Chinese path.American experience:It builds governance community with system environment,promotes orderly collective action with driving factors,and enhances joint action capacity with synergistic dynam
5、ics.Chinese path:We should eliminate the institutional separation to improve the policy system,empower facilitative leadership to innovate incentive mechanisms,shape cooperation consensus,clarify cooperation principles,and enhance synergy for action.Keywords:mass sports;integration of sports and hea
6、lth care;collaborative governance;intergovernmental relationship;American experience随着人口老龄化趋势增强与慢性病威胁逐年扩大,体卫融合成为实现新时代人民生活高质量发展的现实需要,“以人民健康为中心”“推动健康关口前移”“深化体卫融合”等已进入国家政策议程。相较于体医融合,体卫融合体现了从被动治疗转向主动预防的健康新理念,但我国仍处于发展初期,存在体育与卫生健康系统融合理念不足、沟通交流不畅、保障体系不全等问题。已有相关58研究中,由不同行政层级政府机构间纵向关系和同一行政层级不同政府部门间横向关系等构成的府际
7、关系1,作为影响体卫融合中政府治理能力的重要因素受到关注。鉴于我国“条线分割”的竖井式行业管理体制,理顺政府部门间关系、加强府际协同成为共识性观点2339-40;但已有研究更侧重应然性路径设计,实然性、专门性、系统性分析亟待加强。倡导以共识为导向、多元主体协力、协商性集体决策以增进公共利益的协同治理理论4544-545,将为探索基于府际关系优化的体卫融合推进提供较为契合的分析框架及方向指引。体卫融合研究对协同治理思想和相关国际经验均关注较多,但就府际关系视角的专题讨论有待补充。因此,本文从府际关系视角切入,以政府部门间横向府际关系为主要关注点,通过文献资料分析,在梳理我国体卫融合的基础上,根据
8、 Emerson 等提出的协同治理综合框架54-7分析我国协同治理现状,继而总结在体卫融合推进方面较有成效的美国实践,结合我国实际情况,提出中国路径。1 我国体卫融合协同治理现状体卫融合顺利推进有赖于多个政府部门协同合作。参考许焰妮和曹靖宜对“体育+健康”领域中央各部门间府际关系网络的量化研究64,结合 2018 年及 2023 年两轮大部制改革方案及现实发展,从“决策协调核心执行资源保障”三个维度,梳理体卫融合在中央层面涉及的主要部门及其职责(见图 1)。首先,国务院负责总体决策和协调,在完善体卫融合的顶层设计、促进相关法律法规和政策的制定与出台的同时,协调相关部门间关系,便利各部门畅通沟通
9、和决策交叉议题。其次,国家体育总局和卫生健康委员会是体卫融合中的核心执行机构,尚待突破体制机制障碍,加强部际协同。此外,体卫融合还需要其他部门提供有力支持。现阶段,民众对运动促进健康的认知仍需提升,有待中央宣传部、中央网络安全和信息化委员会办公室、国家广播电视总局等部门主动进行健康方面的宣传和倡导。体卫融合中的科学化水平提升、重点实验室建设、体育科普等则需依靠科技部和中国科学技术协会等部门支持7。资源保障方面,由人力资源和社会保障部主管相关人才培养和资格认证等,并联合教育部在各大高校开设相关专业,加大人才储备;财政资源供给属于财政部、国家税务总局和国家医疗保障局业务职责,包括扩大财政投入、对相
10、应的产业实施税收减免、便利医保基金在体育和医疗体系间流通等;场地设备资源则由国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部等部门主管,保证发展载体的建设与维护。此外,教育部、全国总工会等部门在对学生和职工等群体的体质健康监测和大健康观念培育中也发挥着重要作用。当前,随着体卫融合必要性增强及政府回应性提升,相关部门间关系正逐步从“分割”趋向“协作”65,此过程中面临的一些问题也正制约着融合进程的顺利推进,因此需要对府际协同现状有系观、客观的把握。Emerson 等构建的协同治理综合框架(见图 2),整合了系统环境、驱动因素、协作动力、协同行动、影响和变化等多个元素,形成一个多层次嵌套框架,适用于
11、具有协同治理特征的多种环境,既可服务于对协同动力与协同行动构成的协同治理机制的整体研究,也可对各部分或各要素进行单独分析;其中,系统环境在与协同治理机制相互影响的同时,也会通过制造机会和约束等方式影响协同动力,而产生于系统环境中的驱动因素又会促进协同治理机制的发起及方向设定52,5。本研究以协同治理综合框架为基础,从系统环境、驱动因素及协同治理机制等由外及内的三个层面,以体育部门与卫生健康部门间府际关系为主要关注,分析我国体卫融合协同治理现状。图 1 我国体卫融合中的政府主要部门及其职责国务院财政部国家税务总局国家医疗保障局中央宣传部中央网信办国家广播电视总局发改委财政部住房和城乡建设部人力资
12、源和社会保障部教育部科技部中国科协教育部全国总工会国家体育总局卫生健康委员会业务协同决策 协调宣传引导科技支持人才保障财政保障人群监测及观念培育场地保障59图 2 协同治理综合框架医疗卫生系统普遍倾向于采用“医学补救”336,逐渐形成“供给主导医疗”现象9,而体育非医疗健康干预手段虽然可以作为慢性疾病的优选治疗方式,但因保障制度和经济回报等原因未能成为治疗首选336;在体育系统,由于个性化科学健身指导的成本高、短期效益低,重硬件、轻指导的情况较为普遍。第三,组织无法依靠内部管理应对社会问题的不确定性时,协同可以作为减少、分散和分担风险的一种方式59-10。但本研究发现,如果协同本身就面临高度不
13、确定性,各主体则倾向于继续独立行动。体卫融合作为健康发展新理念,成效显现周期较长,且发展内涵和工作要求也在与时俱进,在推进过程中,宏观环境变化、机构改革和政策演变等都可能影响合作效果显现和参与部门的贡献归属,各部门对合作绩效的预期将影响其积极性及投入持续性。最后,具有权威性的领导者能够通过提供资源降低协同过程中的交易成本,提升各方的参与意愿和合作持续性59。体卫融合的实现涉及组织、人才、经费等多方面资源成本,以及多层次、多业务领域的持续投入,成本超出了单一部门能力范围,有待拥有更高行政权威和组织能力的专设领导机构强力推动协同治理的达成。驱动因素通过减少集体行动的初始形成成本和启动协作动态,激励
14、或诱导参与者的召集,这些动态和它们随之产生的行动构成了协同治理机制(Collaborative Governance Regime,CGR);CGR 是框架核心,包括协同动力和协同行动,其中协同动力由共同动机、有原则的参与和联合行动能力三个要素组成510-17。当前体育与医疗卫生两大行业尚未相互融合渗透10,协同动力不足是主要原因所在。没有充足的协同动力,有效协同治理将无从谈起,故此处重点分析体卫融合的协同动力。第一,共同动机是由四个要素组成的自我强化循环,即相互信任、理解、内部合法性和承诺,强调协作动力中的人际和关系因素57。体卫融合中,条线分割下部门间相互理解和认同不足,共同理念或价值观形
15、成受阻,协同治理的共同动机有待培育。第二,有原则的参与,主要包括对共同问题的界定、坦诚而理性的沟通、做出共同决定的规范过程(包括程序性决定和实质性系统环境是协同治理综合框架中的外层,代表影响协同治理机制的政策法律框架,政治及权力关系,社会经济文化环境,需要改善、增加或限制的资源条件和现有网络内部和之间的连通性程度等58-9。由于本文讨论的协同主体为政府部门,结合行政组织本身结构特点和行为逻辑,此处重点分析行政体制和政策体系两方面的环境特点。一是现有行政环境中,基于行业或专业化分工的部门分立,对目标群体及业务领域等进行细化分割,这种组织的碎片化特征本身既是体卫融合中府际紧密协同治理交叉职责的需求
16、来源,也大幅增加了协同难度。二是政策法规环境中,已有政策体系在强调政府主导作用和加强府际协同的同时,各部门职责界定及约束尚待明晰,实施细则与配套方案有待完善。驱动因素在现有文献中被认定为开始时可以促进或阻碍机构或相关者之间合作的条件4550,是从外层系统环境中分离出来的,包括相互依赖、合作后果激励、不确定性和领导力四种59-10。第一,单一部门由于不能独立完成一项职能,存在“部门失灵”问题8,需要与其他部门相互依赖,这就成为驱动府际协同的“先决条件”。体卫融合领域相关政府主体在各自系统内已形成了较为稳定的运行模式,这种自给自足也制约了协同需求的产生。第二,协同行动的内部收益(如解决问题、满足资
17、源需求、获得利益或抓住机会)或外部收益(如有效应对情境或制度危机、威胁或把握机会),提供了诱致协同的后果激励59。当前,资料来源:Emerson、Nabatchi 和 Balogh(2012)的研究成果。协同动力有原则的参与联合行动能力共同动机系统环境驱动因素协同行动影响与变化影响与变化产生60环境、增强参与激励、明确领导机构、提升行动能力等,美国逐步构建便利府际合作的协同治理格局;历经四代健康公民计划后,在疾病预防、健康公平、社区健康等方面都较有成效,当前已进入第五个发展周期。2.1 以系统环境构筑治理共同体美国借助较为完备的制度框架、专业的配套政策及操作指南,使原本碎片化的多个政府部门紧密
18、黏合,借助系统环境推动体卫融合治理共同体形成。第一,国家层面主要依托两大国民健康战略推进体卫融合,由联邦政府授权,构建由领导机构、工作机构、评估监督等构成的战略实施体系。第一项战略是自 1979 年开始每 10 年完善并发布一次的健康公民计划113。其中,体力活动作为健康行为的重要构成部分,早期被视为减少心血管疾病、提高适应能力等的非医疗健康干预有效途径,以“身体素质与锻炼”条目出现在优先发展领域12,从 2000 年起至今一直表述为“体力活动与健康”13,旨在通过促进体力活动、减少久坐时间等主动健康行为来提升国民身体素养。为保障计划有效实施,美国卫生与公民服务部(HHS)联合教育部(ED)、
19、农业部(USDA)、环保部(EPA)、经济发展部(DOED)等 20 多个联邦部门,共同设立专门的联邦部门间工作组(FIW),领导计划的制定与实施14,推动建立跨部门网络伙伴关系1518-19,并组建多个与总体目标直接相关的跨部门专项工作小组,卫生助理部长主持 FIW 并组织召开每月工作会议以指导、监测和讨论计划进展16;联邦层面还有总统体育、健身和营养委员会(PCSFN)提供指导和支持,这是由运动员、医生、健身专业人士和企业家组成的联邦咨询委员会17;HHS 承担建议、协调、监督等职能并分别确定部门内负责机构,其中,秘书咨询委员会(FACA)提供制定和实施计划的建议18,疾病预防和健康促进办
20、公室(ODPHP)管理计划并协调合作伙伴及利益相关者关系112,助理部长办公室(OASH)则对 HHS 及其承担的相关健康推进项目推进和美国公共卫生服务委员会等卫生系统机构进行监督112;目标制定及评估方面,由 FIW 确定每代计划的核心目标及优先发展的健康指标,并定期评估目标达成进展19。第二决定)等环节,这些互动过程产生和维持协同行动,其有效性取决于这些互动过程的质量512-13。我国体卫融合府际协同治理中,除对共同问题的共识性判断仍需明晰外,便利达成共同决策的沟通协调机制、成本和收益平衡机制、风险保障机制等尚不健全,整体参与原则亦有待明确。第三,联合行动能力代表跨职能要素的集合,这些要素
21、聚集在一起形成有效行动的潜力;它由四个要素构成,即程序和体制安排、领导、知识和资源514。总体来看,当前体卫融合中的府际联合行动能力仍有待增强。国务院于 2017 年召开的全民健身工作部际联席会议和于 2019 年成立的健康中国行动推进委员会,为全民健康确立了领导机构和改革方向,但作为行业主管机构的体育部门和医疗卫生部门却尚未建立起相应的体卫融合跨部门组织领导机构和常态化工作机制,制约了跨界资源整合和有效集体行动形成。以上从协同治理综合框架各维度对我国体卫融合协同治理现状的分析显示,协同关系受系统环境、驱动因素和协同动力影响由外而内逐层递进。首先,系统环境决定现有的政府部门在体卫融合领域中“谁
22、有责任参与”。经过一系列的行政体制改革和相关政策体系的建设,参与体卫融合的部门已经较为明确,但其分工和合作关系仍有待厘清。其次,驱动因素决定各参与部门“谁更愿意参与”。具有“理性人”特征的政府部门,在达成目标的过程中期待能够充分体现本部门的价值,对与其他部门间的合作可能会表现出不同态度。较之外部“压力”,参与部门的自驱力是促进更有效的协同的必要保证。最后,协同动力明确了各参与部门“何以有效参与”。体卫融合中相关部门间在价值理念的统一、参与原则的一致和联合行动能力的建设等方面持续提升,是推动体卫融合的重要引擎。2 府际关系视角下美国体卫融合协同治理实践20 世纪六七十年代,美国从国家层面推广“运
23、动促进健康”的新观念,以期在提升国民健康素养的同时降低医疗开支。这一时期,受“三权分立”的制衡思想及党派纷争等影响,联邦政府部门分设下的“组织碎片化”明显。通过完善制度61项战略是自 2010 年起颁布实施的国民体力活动计划(NPAP),作为健康公民计划在体力活动领域的必要补充和执行依托。NPAP 联盟作为最高组织机构,以代表政府的 CDC 为核心,外层理事会由代表 25 个合作伙伴组织和体力活动等方面的专家组成2032;CDC 建立体力活动和健康办公部门作为联盟执行机构,为协同治理提供组织支持2032;计划实施中在公共健康、医疗保健、体育、教育、大众传媒、工商业等八个领域进行责任划分,并通过
24、设立专门的协调委员会和提供针对性实施策略便利府际协同21;联邦政府委托第三方独立评价机构评估战略实施成效1520。第二,不断完善两大国民健康战略的政策体系及操作指南,为推动体卫融合提供技术支持。如 HHS 先后于 2008 年、2018 年发布的两版美国体力活动指南,作为同期健康公民计划和国民体力活动计划的重要支撑政策,不仅是政府各部门制定健康政策时的主要参考,而且也为体育与医疗卫生工作者开具运动处方、为普通民众科学参与体力活动提供了专业指导2030。2.2 以驱动因素促成有序集体行动外层系统环境中搭建的制度框架,让各部门间协同“有章可循”;而讨论其何以“心甘情愿”携手,就涉及驱动因素分析。一
25、是推动体卫融合的内生合作激励,此处主要分析经济激励。对医疗卫生部门来说,缺乏体力活动导致的慢性病患者剧增,对其造成沉重财政负担,因此需要在人群中逐渐树立起预防大于治疗的观念,推动跨界合作,以体力活动促进身体健康来减少不必要的医疗开支。如推动成立由熟悉健康政策与进行体力活动研究的专家组成的体力活动指南咨询委员会(PAGAC),由其建立“美国体力活动科学数据库”为运动损伤预防与治疗提供支持,并与 CDC合作完成体力活动相关健康指标的检查22114。二是体卫融合目标是部门间相互依赖关系形成的外在驱动因素。宏观制度框架中对各国民健康战略进行详细指标设置,将总体目标逐层拆解为多个子目标并形成相应具体标准
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