共同富裕目标下的农村集体经济组织功能定位与制度变革——基于闲置宅基地盘活利用的实践考察.pdf
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1、共同富裕目标下的农村集体经济组织功能定位与制度变革基于闲置宅基地盘活利用的实践考察惠建利(陕西师范大学 国家安全学院(政法与公共管理学院),陕西 西安 710062)内容摘要:全体人民共同富裕的关键是农民共同富裕,农村集体经济组织是促进农民共同富裕的重要经济组织。实践探索表明,在中国大多数地区,农村集体经济组织在宅基地“三权分置”等农村改革中定位不清、功能发挥不力,影响农业农村的发展和农民收入的提高,制约了农民共同富裕目标的实现。基于“实践探索+实践反思+制度完善”的研究思路,实现农民共同富裕的研究视角,盘活利用闲置宅基地的实践场域,提出实现农民共同富裕,需着重发挥农村集体经济组织的“造富”与
2、“分富”功能,并将“造富”作为当前阶段的首要任务,强化农村集体经济组织的私法主体身份,赋予其集体土地的管理、处分权能和部分收益权能,构建更加具体的法律制度,完善配套制度,改进相关机制,充分调动其主动性、积极性和责任心,推进乡村振兴,实现农民共同富裕。关 键 词:农村集体经济组织;共同富裕;乡村振兴;闲置宅基地;宅基地DOI:10.13885/j.issn.1000-2804.2023.05.008中图分类号:F321.32文献标示码:A文章编号:1000-2804(2023)05-0087-12收稿日期:2023-04-10基金项目:国家社会科学基金一般项目“三权分置背景下农村宅基地利用主体制
3、度创新研究”(21BFX085)作者简介:惠建利(1974-),女,陕西富平人,博士,副教授,从事经济法、土地法研究。Journal of Lanzhou University(Social Sciences)第51卷 第5 期2023年9月(社会科学版)Vol.51 No.5September 2023全体人民共同富裕是中国式现代化的根本要求,实现全体人民共同富裕的关键是全体农民共同富裕。农村集体经济组织是促进农民共同富裕的重要主体,作为中国特色的农村组织,农村集体经济组织的宗旨是实现农民共同富裕,维护社会主义公有制。进入新时代,农村集体经济组织得到更大发展,功能持续增强,在发展农村、服务农
4、民、促进农民共同富裕中成效显著。但从全国范围看,农村集体经济组织壮大集体经济、全面推进乡村振兴、促进农民共同富裕的能力有待提升,相应制度仍需完善。实践是制度完善之基。当前试点中的宅基地“三权分置”实践是农村集体经济组织制度迈向成熟的“磨刀石”和“检验石”。宅基地“三权分置”改革是一种财产秩序重构,其中,所有权处在核心地位。根据中华人民共和国民法典,宅基地归农民集体所有,农村集体经济组织代表农民集体具体行使所有权。但在闲置宅基地盘活利用中,农村集体经济组织应具备何种权能,是否具有收益权能等问题,法律规定欠缺,地方试点不一。这不仅影响农村集体经济组织促进农民共同富裕功能的发挥,甚至已成为促进农民共
5、同富裕需攻克的现实难题1。如何在宅基地“三权分置”改革中发挥功能,提高农民收入水平,是新发展阶段农村集体经济组织制度完善的应有之义。2023年第5期(社会科学版)鉴于此,本研究立足实践,统合中央政策法律,以制度实证、司法实证和社会实证为主要分析工具,基于“实践经验+实践反思+基本制度构建”的研究思路,以实现农民共同富裕为分析视角,专注于农村集体经济组织的功能定位及制度变革。尝试将农村集体经济组织、闲置宅基地盘活和农民共同富裕三个紧密相关的要素与实践有机融合,全面、立体地呈现现阶段农村集体经济组织的功能定位,探讨农村集体经济组织制度变革的基本路径。此外,中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)将
6、“促进共同富裕”作为立法宗旨之一,规定了农村集体经济组织是促进共同富裕的重要主体,但立法中对此宗旨的其他回应尚不明晰,本文尝试在此方面有所突破。一、“农村集体经济组织功能定位”研究述评无论是2016年启动的农村集体产权制度改革,还是2018年启动的农村宅基地“三权分置”,农村集体经济组织的功能定位问题都是各学科讨论的热点话题。学者们从不同学科角度进行了广泛讨论,展开了富有理论启发意义的对话,形成了较为丰富的研究成果积累。虽然民法典规定了农村集体经济组织的特别法人身份,但关于其功能定位仍存在诸多争议。(一一)关于农村集体经济组织身份的研究关于农村集体经济组织身份的研究围绕农村集体经济组织身份的讨
7、论,学术界的争议焦点有二:一是“本体认识争议”,二是“法律属性争议”。“本体认识争议”主要体现在对农村集体经济组织与农民集体的本体认识上,存在三种观点。观点一主张二者实际上是一个主体2,认为农村集体经济组织对集体土地享有完整、独立的所有权;观点二主张二者实际上是两个主体3,认为集体土地所有权属于本集体成员集体所有,农村集体经济组织非集体土地所有权主体,只是代表农民集体具体行使集体土地所有权;观点三主张二者既可以是一个主体也可以是两个主体,认为针对资源性资产,二者是两个主体,农村集体经济组织只是代表农民集体行使所有权,而针对经营性、非经营性资产,二者是一个主体,农村集体经济组织取代农民集体作为所
8、有权主体4。总体而言,“本体认识争议”的三种观点都认同农村集体经济组织是集体土地的经营管理者,分歧主要在于其是否能够成为集体土地的所有权人。“法律属性争议”主要体现在对农村集体经济组织的主体法律属性方面。亦有三种观点:多数学者认为,农村集体经济组织拥有私法和公法两重属性5;部分学者认为,其仅具有私法属性,应将其定位为营利法人6,推进其法人化改造,使其成为真正的市场竞争主体7;另有部分学者认为,农村集体经济组织是位于营利法人和非营利法人两者之间的特别法人8684-689,对外开发经营,对内追求成员相助共益,具有营利性,更多表现出集体利益保障性9。(二二)关于农村集体经济组织功能的研究关于农村集体
9、经济组织功能的研究围绕农村集体经济组织功能的讨论,学术界形成了两大研究视角:一是从宏观层面进行“目的性”分析;二是从微观层面进行“实践性”分析。“目的性”分析视角着重从主体存在的目的维度阐释农村集体经济组织的功能,认为只有首先探讨农村集体经济组织的价值目标,才能正确定位其功能。有学者基于农村集体经济组织追求平等、自由的目标,提出其主要具有政治功能、经济功能和社会功能10。近几年,有学者结合促进农民共同富裕目标,提出农村集体经济组织是促进农民共同富裕的重要主体,要强化其乡村发展主体功能11,建议在未来立法中规定农村集体经济组织维护其集体成员权益、实现共同富裕宗旨的方式12等观点,但研究缺乏农村集
10、体经济组织何以具有此类功能的本源性理论阐释。“实践性”分析视角观点又有分歧,主要有:1)“经济功能为主”说。该说认为,经济功能是农村集体经济组织的首要功能,先于其公共服务功能13,应避免过多强调其非经济功能,否则会影响农村集体经济组织经济功能的发挥14。2)“综合功能”说。多数学者认为,农村集体经济组织应发挥多88惠建利:共同富裕目标下的农村集体经济组织功能定位与制度变革基于闲置宅基地盘活利用的实践考察重功能,包括政治、经济、文化、社会等功能。“综合功能”说的学者结合实践,从不同视角阐释观点。有学者结合最新地方规范性文件的规定,认为农村集体经济组织承担多重综合功能15。有学者结合乡村产业振兴,
11、探讨农村集体经济组织的功能16。“经济功能为主”说更切合当前农村改革现状,“综合功能”说的主要缺陷是未对农村集体经济组织的功能做出主次区分,导致其定位不清,进而影响功能发挥。(三三)本研究分析思路本研究分析思路 农村集体经济组织的功能定位极为复杂,已有研究虽不乏真知灼见,但也存在两个明显不足:一是研究视阈有局限。主体功能制度构建始终围绕着一定目标展开,已有研究很少从实现农民共同富裕角度全面讨论农村集体经济组织的核心内容与功能,因而难以揭示农村集体经济组织的属性,得出的观点不可避免地带有局限性和陈旧性。新发展阶段,讨论农村集体经济组织功能定位问题还需尝试转换视角,考虑制度实施的共同富裕目标。本研
12、究认同,共同富裕集“富裕和共享”于一体17,拥有发展性、共享性、可持续性等元素18,需循序渐进、分阶段促进。认为从迈出共同富裕的坚实步伐角度看,农民共同富裕有“发展造富”与“分富共享”两个关键点。促进农民共同富裕,首先要“发展造富”,通过发展提高农民的收入、财产和集体公共服务;其次是“分富共享”,在富裕基础上实现共享,由成员共享收入、财产和集体公共服务。共同富裕具有长期性、艰巨性、复杂性,共同富裕中“发展造富”与“分富共享”不可能截然分开,而是一个有机统一体。发展不仅是实现共同富裕的前提,也是共同富裕的内容。在农民普遍不富裕的情况下,重点是“发展造富”,在发展中逐步推进“分富共享”;在农民普遍
13、富裕的情况下,仍需在“分富共享”中促进可持续性的“发展造富”。与农民共同富裕的两个关键点相对应,农村集体经济组织的功能可分为“造富”功能和“分富”功能。在闲置宅基地盘活利用中,此两项功能主要表现在农村集体经济组织与其他主体之法律关系中,如与社会主体之间因闲置宅基地盘活利用而产生的入股、租赁等权利义务关系、与农户之间因闲置宅基地盘活利用而产生的具有团体内容的监督管理法律关系等。二是实践研究需扩展。现有部分研究虽然能够结合社会变迁,从某个专门领域或视角结合实践对农村集体经济组织的功能进行研究,但尚缺乏从闲置宅基地盘活利用实践考察农村集体经济组织功能的系统分析。全面推进乡村振兴,促进农民共同富裕,引
14、入现代化发展元素不可或缺,如企业、人才等,这就首先需要通过闲置宅基地的盘活利用,激活土地资源价值,改善村庄居住、公用服务等条件。因此厘清农村集体经济组织的功能定位,还需在闲置宅基地盘活利用实践进程中予以检验,揭示宅基地“三权分置”实践中,农村集体经济组织促进农民共同富裕的实践权能和主体地位的变化。综上,本研究拟以闲置宅基地盘活利用实践场域为切入点,从实现农民共同富裕视角,对农村集体经济组织的功能定位进行理论研究,以期为相关法律制度的构建提供理论基础,同时探索其实践历程,为理论研究提供反思与创新的“试验田”。在理论分析和实践探索的基础上探讨如何通过法律制度创新,使农村集体经济组织在闲置宅基地盘活
15、利用中发挥更加积极的作用,充分调动其主动性、积极性和责任心,促进农民共同富裕。二、农村集体经济组织盘活利用闲置宅基地的实践探索农村集体经济组织是闲置宅基地盘活利用之基本主体19,实践中各地已探索多种方式盘活利用闲置宅基地。经由闲置宅基地的盘活利用探索,农村集体经济组织的功能定位得到了更为具体、完整的体现,同时也显露出一些问题。全面理会农村集体经济组织的功能定位,从闲置宅基地盘活利用实践场域观之,是一条值得探寻的路径。(一一)现行政策法规关于农村集体经济组织功能定位的规定现行政策法规关于农村集体经济组织功能定位的规定若干个人之所以形成一个团体,只是因为一个规范性秩序在调整着他们的相互行为2020
16、5。农村集892023年第5期(社会科学版)体经济组织作为一个团体,必须有一个规范性秩序对其进行调整。现行有效的“法律”层级的规范性文件中,多部法律对农村集体经济组织的功能做出规定。公法层面,以宪法规定农村集体经济组织具有经济权能为基础,土地管理法 农业法 乡村振兴促进法等都围绕农村集体经济组织的经济权能进行具体化规定。如土地管理法规定其功能主要是开发经营和管理集体所有的土地,农业法规定其主要功能是管理、利用、保护集体资产,乡村振兴促进法规定其主要功能是管理集体资产、开发集体资源,服务本集体成员生产生活。私法层面,以民法典为核心,明确了农村集体经济组织的特别法人民事地位,确定其具有管理集体资产
17、的权能。综上,无论公法抑或私法,都重视农村集体经济组织的经济功能。国家部委相关政策文件对农村集体经济组织的功能也做出规定。如中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见(2016年)规定,农村集体经济组织代表农民集体,对集体资产行使所有权,具有市场主体地位,同时亦是特别的经济组织,具有服务集体成员、管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济等功能。该规定与既存法制相契合,强调了农村集体经济组织的经济功能。一些地方通过立法,对农村集体经济组织的功能做了进一步具体规定。譬如,西安市高陵区支持村集体充分发挥作用,在盘活利用闲置宅基地中积极带领农户,吸引社会资本,壮大村级集体经济。天津市提出村
18、集体经济组织要采取多种方式,牵头闲置宅基地的盘活利用。北京市鼓励、支持村集体通过自营、合作或统一组织对外出租等方式开展经营,充分发挥村集体的组织引导作用。江苏省鼓励农村集体经济组织带头成立合作社,对闲置宅基地进行盘活以发展乡村旅游等特色经济。三亚市更是对农村集体经济组织盘活利用闲置宅基地做出专门规定,明确其可通过出租、入股等方式,将收回、退出及整治的宅基地进行盘活。可以看出,地方在实践探索中,越来越认识到明确规定农村集体经济组织经济功能的意义,强化了农村集体经济组织的经营管理功能。(二二)农村集体经济组织盘活利用闲置宅基地的社会实证调研农村集体经济组织盘活利用闲置宅基地的社会实证调研自宅基地“
19、三权分置”试点探索以来,虽然国家政策法律、地方规定重视农村集体经济组织在闲置宅基地盘活利用中的功能发挥,但在闲置宅基地盘活利用实践中,除了一些国家或省级试点地区,农村集体经济组织发挥的作用极其有限。以本研究所做的以下两种实证调研为例:1.司法判例分析。为全面展现近五年闲置宅基地盘活利用纠纷的司法裁判现状,了解农村集体经济组织在闲置宅基地盘活利用中所起的作用,笔者在“中国裁判文书网”上设置不同条件进行检索,共获得1 068份裁判文书。裁判文书的时间选取为2018年1月1日至2022年6月29日。经人工筛选后获得有效样本320份,其中宅基地租赁126份、宅基地抵押150份、宅基地入股10份、宅基地
20、合作建房22份、宅基地退出12份。这些裁判文书一定意义上可以展现目前我国农村闲置宅基地盘活利用纠纷的概况及司法裁判概貌。从农村集体经济组织在闲置宅基地盘活中的功能视角,观察这些样本案例,发现我国农村闲置宅 如西安市、天津市、北京市、江苏省、三亚市等地的规定。参见西安市高陵区“共享村落”(农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范)工作实施方案(2021年),天津市关于加快推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的指导意见(2022年),北京市人民政府关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见(2020年),江苏省关于发展壮大新型农村集体经济促进农民共同富裕的实施意见(2021年),三亚市
21、农村闲置宅基地盘活利用管理办法(试行)(2022年)。第一次检索以“宅基地租赁”为关键词在“全部内容”部分进行检索,获得305份裁判文书;第二、三、四、五次检索分别以“宅基地抵押”“宅基地入股”“宅基地合作建房”“宅基地退出”为关键词在“全部内容”部分进行检索,依次分别获得379份、40份、61份、283份裁判文书。剔除的748份裁判文书分为以下四类:一是在处理其他涉农民间借贷纠纷时,将宅基地抵押合同等作为认定案件事实之依据。此类裁判文书占据的数量较多,共计480份样本。二是名为宅基地租赁,实为房屋买卖(宅基地转让)的裁判文书,共计162份。三是属于同一法院同时审理的同一类案件但当事人不同的无
22、关宅基地盘活利用情况的裁判文书97份。四是有乱码不能正常查阅的裁判文书9份。90基地盘活利用司法纠纷主要有两个特点:第一,案件较多集中于宅基地抵押和宅基地租赁纠纷。相对而言,“宅基地入股”“宅基地合作建房”纠纷较少。此数据一定意义上说明,在农村宅基地盘活利用中,矛盾纠纷较多的盘活利用方式是宅基地抵押和租赁。第二,案件主要发生在农户与其他私主体之间。宅基地租赁的出租人多为农户,承租人主要是个人(不限是否农民集体经济组织成员)和企业,租赁用途主要是经营农家乐、经营木材厂、居住等。只有个别案件发生在农户与村委会、村民小组、镇政府之间,且这些案件主要集中在宅基地退出纠纷中。如在山东省济南市章丘区人民法
23、院民事判决书(2021)鲁0114民初8397号中,案件的原告为村民委员会;在江西省进贤县人民法院民事裁定书(2021)赣0124民初2759号中,案件的被告为北坑村村民小组;在吉林省长春市中级人民法院行政判决书(2021)吉01行终57号中,案件的被告为其塔木镇政府。此情形说明,在闲置宅基地盘活利用中,农村集体经济组织作为一方主体没有产生纠纷,原因很可能是农村集体经济组织基本没有参与闲置宅基地盘活利用,没有发挥应有的作用。2.农村典型地区调查问卷分析。本文以西北两个地区(分别是甘肃省武威市凉州区和陕西省咸阳市秦都区)为例展开比较分析。其中,凉州区是全国宅基地改革试点区县之一,秦都区所辖街道办
24、多处于城市周边,两个区县在闲置宅基地盘活利用中都具有一定优势。选取一个国家宅基地试点地区和一个非国家试点地区作对比,通过村民问卷、村干部访谈方式了解农村集体经济组织在闲置宅基地盘活利用中的功能状况。2022年7-9月,课题组先后前往两地开展闲置宅基地和闲置住宅盘活利用问题调研。凉州区选取3个乡镇中5个行政村内的各10户,有效问卷收回150份;秦都区选取2个乡镇中7个行政村内的各10户,有效问卷收回140份,共290份有效问卷。本文所引用的数据以此290份问卷为基础素材进行综合分析所得。调查问卷结果显示:在问题“你们村闲置宅基地盘活利用(包括入股、出租、抵押等)管理主体是?”的回答中,凉州区45
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