东南亚国家防空识别区现行特点与法理辨析.pdf
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1、1东南亚国家防空识别区现行特点与法理辨析政治 外交东南亚国家防空识别区现行特点与法理辨析曹群贾丁摘要:目前,东南亚仍有不少国家公开划设防空识别区(ADIZ),其现行规则颇具特点,不仅反映出对美国等较早划设防空识别区之国规则的继承和发展,还包括一些本地区独有的特色条款。在覆盖范围上,东南亚的所有防空识别区皆延伸至本国领空之外,甚至有覆盖他国领空者,但大体均位于本国飞行情报区(FIR)之内,与他国飞行情报区少有重合。在适用对象和适用穿越情况方面,东南亚国家的防空识别区规则并未提及适用外国军机,亦未明确排除适用“仅穿越”而无意进入领空的航空器。东南亚国家防空识别区的实践呈多样化,除了以“飞行计划”和
2、“位置报告”为主的防空识别区程序要求外,部分国家防空识别区规则的“空防许可”(ADC)或“拦截花销”规定在其他地区实践中甚为少见。作为南海沿岸国,菲律宾和印度尼西亚若扩展防空识别区,则难免牵涉到南沙争议岛礁和相关水域。关键词:东南亚;防空识别区;飞行情报区;国际民用航空公约;联合国海洋法公约收稿日期:2023-06-23作者简介:曹群(1981),中国国际问题研究院海洋安全与合作研究中心副研究员,主要研究领域:周边涉海问题;贾丁(1990),中国国际问题研究院海洋安全与合作研究中心助理研究员,主要研究领域:海洋命运共同体。基金项目:本文系国家社科基金后期资助项目“外国防空识别区现行规则研究”(
3、项目批准号:21FGJB015)的阶段性成果。目前,东南亚划定防空识别区的国家并不太多,仅有菲律宾、印度尼西亚、泰国、缅甸四个国家,而且均划定于冷战时期,仅占世界上划设防空识别区的 27 个国家或地区的 1/7,但类型几乎涵盖当今世界所有防空识别区类型。东南亚国家的防空识别区实践,除了以“飞行计划”和“位置报告”要求为主的防空识别区实践(比如深受美国影响的菲律宾防空识别区)外,还有深受印度“空防许可”(ADC)规定影响的缅甸防空识别区,从未颁布航空器须遵守何种“识别程序”的印尼防空识别区,以及规定“拦截花销”责任的泰国防空识别区。此外,还有一些国家曾经也划定过防空识别区,比如马来西亚在 20
4、世纪 60 年代划定的防空识别区、越南南北分裂时南亚东南亚研究2023 年第期,第 113 页。2期南越政府所划的防空识别区。因防空识别区领域尚无“公约”,目前较难明确东南亚国家防空识别区实践中的“特色”规定是否符合“国际惯例”。鉴于国家实践对确认防空识别区的“习惯国际法规则”极为重要,本文尝试以相关国际实践为基准,从覆盖范围、适用对象、适用穿越情况等方面将东南亚国家防空识别区规则与其他地区的“主流”实践进行比较,从而探究东南亚国家防空识别区规则是否存在“特殊”之处。一、关于防空识别区的概念定义与“主流”实践有关设立防空识别区以及相关操作规则的国际条约规范长期以来一直处于“空白”状态,1944
5、 年国际民用航空公约(通称芝加哥公约)和 1982 年联合国海洋法公约的正文都未曾提及防空识别区。芝加哥公约附件十五和附件四分别经2000年修订和2001年修订a增补了有关防空识别区的定义和相关“建议措施”(且为后续版本继承)b,将防空识别区定义为:“特别标出的划定范围空域,航空器于其内被要求遵守与提供空中交通服务(ATS)有关的程序之外附加的特定识别和/或报告程序”。c马克斯普朗克国际公法百科全书对防空识别区所下的定义是:“一种划定空域,在这个空域内民用航空器被要求自我识别,这些区域常被划设于邻近海岸的专属经济区或公海,以及领海、内水和陆地领土上空。”d以上两个定义的表述虽有差别,但二者并无
6、实质性分歧,且已“模糊地”概括出了大多数防空识别区划设国相关实践做法。首先,上述两种定义皆未对防空识别区的可覆盖范围e加以限定,这与各国实践是相符的。绝大多数国家的防空识别区均覆盖本国领空,对领空之外的专属经济区或公海上空亦有覆盖,还存在一国防空识别区将他国无争议领土纳入其中的先例。f关于防空识别区是否可以覆盖他国飞行情报区(FIR),目前尚无定论,但超出己方a 附件四“航图”与附件十五“航空情报服务”中有关防空识别区的定义是完全一致的,二者还在各自不同领域提出了有关防空识别区的“建议措施”。参见 Annex 4 to the Convention on International Civil
7、 Aviation,11th Edition,July 2009,pp.xvi,1-1。b 芝加哥公约附件十五的第一版系由国际民航组织(ICAO)理事会于 1953 年 5 月 15 日通过,并于 1954 年 4 月 1 日开始适用。2000 年 2 月 21 日,ICAO 理事会通过了包括增加防空识别区定义和相关“建议措施”在内的一系列修订,并于 2000 年 7 月 17 日生效,2000 年 11 月 2 日开始适用。参见 Annex 15 to the Convention on International Civil Aviation,15th Edition,July 2016,
8、pp.ix,xiv。c Annex 15 to the Convention on International Civil Aviation,Amendment 37,14th Edition,July 2013,Chapter 1 Definition.d J.Ashley Roach,“Air Defence Identification Zones”,in R.Wolfrum,ed.,The Max Planck Encyclopedia of Public International Law,Article last updated:March 2017,para.1.e 就纵向范围而
9、言,防空识别区与外层空间无关,仅可覆盖地面/海平面以上的空气空间,且多数为地球表面至无限高,个别识别区对海拔高度范围加以限定。限于篇幅,本文所论覆盖范围仅是从横向范围而言。f 曹群:论防空识别区的实践与习惯国际法规则,海洋法律与政策,2022 年第 1 期,第 8182 页。3东南亚国家防空识别区现行特点与法理辨析被分配的飞行情报区范围者并不罕见。其次,上述两种定义皆将防空识别区规则的适用对象限定为民用航空器,a这与大多数国家的实践是相符的,并无先例表明各国防空识别区实践能令无意飞入划设国领空的外国军用航空器遵守其防空识别区规则。按美国的做法,划设防空识别区的基本作用是为便于在相关空域更加清晰
10、地辨识正常民航活动,从而减轻军用雷达监控工作的负担,利用“排除法”过滤出“疑有敌意”的外国航空器。再次,关于防空识别区规则是否可适用“仅穿越”情况b下的外国民用航空器,前述定义并未提及世所公认的“国际规范”,多数国家皆未明确排除“仅穿越”情况适用其防空识别区规则,似乎仅有美国、日本、印度、巴西等防空识别区规则的某些具体条款规定有此倾向。最后,前述定义均倾向于认为各国所颁防空识别区规则仅包括“主动识别程序”,c这与多数国家的实践也是相符的,但一些国家的实践似与这些定义略有出入。比如,印度尼西亚、古巴和乌拉圭三国虽划有常设防空识别区,但并未颁布与之相应的“主动识别程序”相关识别规则,仅提及航空器在
11、相关空域可能遭遇查证识别。d二、东南亚国家防空识别区的覆盖范围菲律宾、印尼等东南亚国家所划防空识别区均覆盖本国领空之外的“国际空域”,菲律宾防空识别区覆盖存在主权“争议”的领土,缅甸防空识别区覆盖他国无争议岛屿领海之上的空域。在四国中,多数国家所划防空识别区并未超出其本国飞行情报区,仅泰国防空识别区稍微覆盖他国飞行情报区。菲律宾防空识别区划设于 1953 年 12 月,由总统宣告并由民用航空局局长颁布相关规则,其最初范围“限于下列坐标之内的平均海平面 3000 英尺以上空域:北纬 12 度、东经 124 度,北纬 12 度、东经 117 度,北纬 19 度、东经 117 度,北纬 19a 后者
12、“定义”明确指出在防空识别区内是“民用航空器被要求自我识别”,而前者“定义”虽未在适用对象的表述上明确加“民用”二字,但不论是从芝加哥公约的适用性(此公约仅适用于民用航空器,不适用于国家航空器)来看,还是从所谓“遵守与提供 ATS 有关的程序”来看(国家航空器,尤其是军用航空器,若在一国领空之外操作,则并无义务遵守该国发布的 ATS 有关程序,遑论遵守“与提供 ATS 有关的程序之外附加的特定识别和/或报告程序”),都仅针对民用航空器。b 本文所称“仅穿越”情况指的是不会飞入且亦非飞离防空识别区划设国的领空,而仅穿越该国防空识别区所覆盖的“国际空域”部分。c 这里所谓的“主动识别程序”是指航空
13、器遵照相关规则“主动”提交飞行计划、保持无线电通信和进行位置报告以便于被识别;“被动识别程序”是指航空器并未“主动”令空管单位识别其身份,而“被动”地遭雷达探测跟踪乃至引发他国军机“拦截”查证识别。参见苏金远:防空识别区国家实践:地理范围、识别对象以及识别程序,国际法学刊,2020 年第 3 期,第 8991 页。d 曹群:论防空识别区的实践与习惯国际法规则,海洋法律与政策,2022 年第 1 期,第 76 页。4度、东经 124 度”。a当时朝鲜半岛业已“停战”,菲律宾防空识别区与划设于朝鲜战争之初的日韩等防空识别区在“目标”上略有不同,其问世与朝鲜战争关联性较低,可能更多的是作为美苏冷战下
14、亚洲“反共包围圈”的一个环节而存在。菲律宾防空识别区的覆盖范围并非一成不变,现今版本系由最初版本(菲律宾防空识别区的最初范围主要覆盖吕宋岛及周边空域,也覆盖南海部分区域及中国的黄岩岛)不断修订b扩展而来,在南北方向增量尤大,最南端由北纬 12 度扩至大约北纬 11 度,最北端由北纬 19 度扩至北纬 21 度。c虽屡经扩展,但菲律宾防空识别区在覆盖范围上至今仍仅局限于菲律宾群岛北部和部分“西菲律宾海”,远未覆盖“全境”(比如菲律宾南部地区和其主张主权的南沙部分岛礁)及周边空域。事实上,在美军撤离后,菲律宾军方已对其防空识别区“力不从心”菲律宾空军亦坦承对“侵入”菲律宾防空识别区的航空器无法实施
15、有效的探测、识别与拦截。因此,菲律宾空军于 2014 年拟定了“中期”和“长期”目标,计划至 2022 年可在现今防空识别区范围实施有效的探测与识别,至 2028 年可推至“全境”范围及周边空域。d根据菲律宾空军“2028 年计划”,有学者推测菲律宾在能力“达标”之后可能会再次扩展防空识别区,将不仅扩展到覆盖菲律宾南部地区,还会大面积覆盖南沙群岛。e印尼划设防空识别区时间较早,所划范围迄今维持未变,包括四个坐标点连线aAdministrative Order No.222:Establishing the Philippine Air Defense Identification Zone(P
16、ADIZ),Official Gazette of the Republic of the Philippines,Vol.49,No.11,1953,pp.4746-4747;Official Gazette of the Republic of the Philippines,Volume 50,No.5,May 1954,pp.1946-1948.b 大约是在20世纪60年代初期,菲律宾防空识别区取消了原有的海拔高度限定(改为由地表至无限高),并向北向南皆有扩展(最北扩至北纬 21 度),为以下坐标点连线内之区域:北纬 21 度 00 分、东经 117 度 30分,北纬 21 度 00
17、分、东经 124 度 00 分,北纬 11 度 00 分、东经 124 度 00 分,北纬 11 度 00 分、东经 117度 00 分,北纬 20 度 25 分、东经 117 度 00 分,北纬 21 度 00 分、东经 117 度 30 分(起始点)。经此调整,菲律宾防空识别区与台湾防空识别区开始“接壤”并以北纬 21 度为分界线,而且特意避开了台湾当局实控的东沙岛及邻近空域。参见 O.O.Ogunbanwo,“The Exercise of State Authority in the Airspace over the High Seas”,A thesis submitted to
18、the Faculty of Graduate Studies and Research,McGill University,in candidacy for the degree of Master of Laws,March 1966,p.124。c 20 世纪 80 年代初期,菲律宾防空识别区已调整为现今范围,为以下坐标点连线之内区域:北纬 21 度00 分、东经 117 度 30 分,北纬 21 度 00 分、东经 124 度 00 分,北纬 17 度 59 分 53.7800 秒、东经 124 度 00分 05.2117 秒,北纬 14 度 59 分 54.4042 秒、东经 126
19、 度 00 分 05.1165 秒,北纬 10 度 59 分 55.3803 秒、东经126 度 00 分 05.0352 秒,北纬 10 度 59 分 55.5300 秒、东经 117 度 00 分 05.0550 秒,北纬 20 度 25 分、东经117 度 00 分,北纬 21 度 00 分、东经 117 度 30 分(起始点)。美国国防测绘局 20 世纪 80 年代出版的航图显示,当时菲律宾防空识别区范围似已与现今版本无异,但相关坐标点经纬度皆为整数,不像现今版本精确到小数点后四位。参见 US Defense Mapping Agency,Operational Navigation
20、Chart,ONC J-12,24 May,1984;US Defense Mapping Agency,Operational Navigation Chart,ONC K-11,9 July,1984;“Philippine ADIZ”,Indoavis Nusantara,http:/www.indoavis.co.id/main/index.php。d Philippine Air Force(PAF),PAF Flight Plan 2028,2014,p.9.e“The Philippine Air Forces Medium Term Flight Plan for an eff
21、ective Air Defense Capability”,MaxDefense Philippines,March 24,2015,http:/ Wood,“Philippines Choose Chinese Investment Over Territorial Defense”,The Jamestown Foundation,April 20,2017,https:/jamestown.org/program/philippines-choose-chinese-investment-territorial-defense/.5东南亚国家防空识别区现行特点与法理辨析之内区域。a印尼
22、防空识别区覆盖爪哇岛、马都拉岛、巴厘岛、龙目岛的全部区域以及苏门答腊岛、松巴哇岛部分区域,南部有较大面积位于群岛基线衍生 12 海里领海之外(早期更是远超其 3 海里领海),相关范围皆位于雅加达飞行情报区和乌戎潘当飞行情报区(Ujung Pandang FIR)之内,并未超出本国飞行情报区。值得注意的是,印尼政府在 2018 年颁布了有关空域安全的第 4 号政府法规,不仅落实该国 2009 年航空法文件,还包含对该航空法补充改进之条款。该法规对防空识别区的定义是“为国家防卫和安全目的对航空器进行识别而划设的位于陆地或水域之上的特定空域”,还将防空识别区范围分为“印尼空域”(指拥有主权的领空)和
23、“印尼管辖空域”(享有主权权利的水域上空)。b该法规将防空识别区与海洋法相关水域混为一谈,在法理上虽存在很多瑕疵,但影响不小。近年来,有不少印尼专家提出将来在适当的时候应重划防空识别区,其范围应覆盖印尼专属经济区和大陆架,并在首都雅加达建立类似“华盛顿防空识别区”的防范恐怖主义袭击的相关制度。c泰国在 20 世纪 60 年代就划设了防空识别区,当时仅覆盖北纬 11 度以北的泰国领土及相关海域(超出其领空),尚未覆盖印度洋部分。d泰国目前的防空识别区范围已大为向南扩展,直至泰国最南端与马来西亚接壤边界,同时亦延伸覆盖印度洋及更多泰国湾水域(超出泰国领海范围)。在印度洋区域,泰国目前的防空识别区西
24、南部分与马来西亚的吉隆坡飞行情报区(Kuala Lumpur FIR)有小面积重合。泰国欲使其防空识别区覆盖泰国所有领空,包括离岸小岛,比如格拉威岛(Ko Ra Wi)和格阿当岛(Ko A Dang),而这两个岛屿位于马来西亚的吉隆坡飞行情报区范围之内。e在泰国湾区域,泰国现今防空识别区亦超出曼谷飞行情报区,与越南的胡志明a 这四个坐标点为:南纬 04 度 00 分 00 秒、东经 104 度 00 分 00 秒,南纬 04 度 00 分 00 秒、东经 117度 00 分 00 秒,南纬 10 度 00 分 00 秒、东经 117 度 00 分 00 秒,南纬 10 度 00 分 00 秒、
25、东经 104 度 00 分00 秒,南纬 04 度 00 分 00 秒、东经 104 度 00 分 00 秒。关于印度尼西亚防空识别区的坐标范围,参见 AIP Indonesia,20 September,2012,ENR 5.1-2.也可参考 Ridha Aditya Nugraha and Yeselia Salim,et al.,“The New Plan on Indonesian Air Defense Identification Zone”,The Aviation&Space Journal,No.1,2020,p.39.相关图示参见:US Defense Mapping Ag
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