多维度框架下地方生态环境高质量立法研究 (1).pdf
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1、中国西部2 0 2 3 年第4 期生态环境与保护多维度框架下地方生态环境高质量立法研究黄颖琼【摘要】党的二十大报告指出,要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,推进科学立法、民主立法、依法立法,为各领域高质量立法提出了新要求。针对当前地方生态环境立法质量函需提升的问题,文章在多维度框架下,构建了地方生态环境高质量立法的应然向度,即方向之维:正确的立法指引;目标之维:生态文明建设与经济社会发展相互促进;内容之维:完备科学的立法规制;结构之维:均衡有序的层级体系;变迁之维:符合现实的动态机制;协同之维:区域协同立法新模式。通过剖析云南、贵州、四川生态环境立法的实然困境,提出地方生态环境要实现
2、高质量立法还需要思维革新,全面更新立法理念;主体扩容,促进公众参与立法;能力变革,强化地方立法能力建设;靶向精准,增强立法科学性;体系重构,完善地方生态环境立法构架。【关键词】多维度框架;地方生态环境;高质量立法【中图分类号】D912.6【文献标识码】A【文章编号】10 0 8 0 6 9 4(2 0 2 3)0 4 0 0 8 3 13【作者】黄颖琼副研究员云南省社会科学院马克思主义研究院昆明6650000党的二十大报告指出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,统筹立改废释纂,增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”这为生态环境领域高质量立法指明了方向、提出了总要求。新时代我国的生态环境立
3、法进人全面发展时期,法律功能有较大提升,法律体系更趋完善,立法模式更为合理,立法工作向注重源头控制转变,从与国际法接轨转到参与国际规则制定1)。但是,与生态环境立法数量快速增长形成强烈反差的是,生态环境法律的不好用、不管用、不能用等问题也还存在,并且直接影响到法律的执行效率与效能 2 。提升生态环境立法质量是生态环境立法中最急需解决的问题。地方生态环境立法质量的提升是我国环境立法质量提升的重要方面和必然要求,部分专家学者基于对广西、广东、河北、江苏、海南等地的实证考察,从不同的理论及视角对此作出回应,提出要加强地方环境立法能力建设3 、完善地方高质量【基金项目】国家社会科学基金项目“西南民族地
4、区生态环境立法实践研究”(2 0 BMZ161)。83中国西部2 0 2 3 年第4 期生态立法工作机制4、突出地方特色 5、加强地方立法协调 6 、构建立法框架7、完善地方生态环境立法体系等8)。本文基于已有研究成果,从方向、目标、内容、结构、变迁、协同等维度研究地方生态环境高质量立法的应然状态,选取在全国生态环境保护中处于西南生态安全屏障地位的云南、贵州、四川三省的立法实践予以实证分析,并试图为各地方生态环境高质量立法提供路径选择。Western ChinaNo.42023一、地方生态环境立法高质量发展的多维度阐述方向、目标、内容、结构、变迁、协同代表了地方生态环境立法的六个方面,其中,方
5、向之维是根本,目标之维是导向,内容之维是核心,结构之维是支撑,变迁之维是关键,协同之维是补充。上述六个维度既相互独立又相互关联,必须互为作用,协同发力,共同推进。1.方向之维:正确的立法指引方向之维保障地方生态环境立法向着正确的方向发展。一是坚持党的领导。党的领导是社会主义法治最根本的保证。只有坚持党的全面领导,才能确保地方生态环境立法工作方向正、步伐稳、效率高。坚持党对地方生态环境立法的领导体现在地方立法要贯彻党中央和地方党委决策,要加强地方党委对立法规划、立法计划以及立法重大事项、问题的研究和决策,发挥地方人大常委会党组和地方政府党组在立法工作中的作用等方面。二是以科学的理论为指导。习近平
6、生态文明思想是生态环境保护事业发展进步的科学指引和行动指南,是做好生态环境保护工作的根本遵循,也是我们改进新时代环境立法的根本遵循9。以习近平生态文明思想指导地方生态环境立法工作,就需要各地方把生态环境立法摆在更加突出的位置上,把习近平生态文明思想的“十个坚持”贯穿到立法前、立法中、立法后全过程,体现在立法理念中,渗人立法文本中。三是践行人民立法理念。立法权属于人民,立法为了人民,立法依靠人民,人民立法理念是人民民主法治即社会主义民主法治思想的首要内容和具体体现(10)。地方生态环境立法要体现全过程人民民主,在制定立法计划及立法项目重点时,向人民群众普遍关心、反映强烈的生态环境问题倾斜,坚持开
7、门立法,进一步完善人大代表、社会公众参与立法表达意见机制,健全和完善环境保护相关立法,积极回应人民群众需求。2目标之维:生态文明建设与经济社会发展相互促进每一项立法都有其目的性。目标之维就是生态环境立法需要实现的价值。环境法产生于对发展经济所导致的环境问题的遏制,其要求任何主体在发展经济和其他活动时防止环境污染和破坏。由于环境保护与经济发展关系的不同认识,环境立法的目的有“二元论”和“一元论”的区分11)。长期以来,我国采用“二元论”的环84中国西部2 0 2 3年第4 期境法目的,但事实上亦存在发展变化及其分期,如有学者对中国环境立法5 0 年的发展进程进行分期,认为第一代环境法以环境保护观
8、为指导思想,保护和发展存在“两张皮”的问题;第二代环境法以可持续发展观为指导思想,具有保护和发展一体化治理的基本特征;第三代环境法以生态文明观为指导思想,以生产发达、生活美好、生态平衡的“三生共赢”为根本目标(1 2)。可见,在生态文明建设加快推进的背景下,应进一步科学设定地方生态环境立法的目标并促其实现。为贯彻“绿水青山就是金山银山”的理念,实现地方经济社会全面发展,地方生态环境高质量立法应使立法的价值和目标指向“生态文明建设和经济社会发展相互促进”。显然,这一价值追求已为我国环境保护基本法予以规定,2 0 1 4 年新环境保护法的修订把保护和改善环境、防治污染和其他公害、保障公众健康、推进
9、生态文明建设、促进经济社会可持续发展作为立法目的。地方生态环境立法要实现这一价值目标需要在立法文本中把推进生态文明建设和促进经济社会发展予以规定,完善并协调生态环境保护与绿色经济发展的制度,进而使法律实施效果达到立法的目的。3内容之维:完备科学的立法规制一是要素齐全。地方生态环境立法应对本地方可进行规制的生态环境各要素都纳人法律规制,做到“有法可依”。具体而言,根据我国环境保护法,环境包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等要素,地方生态环境立法应对所涉及的以上环境各要素实现全方位法律保护,建立起较为系统的地方生态环境
10、法规制度体系。同时,对当前生态环境的新兴领域及主题进行拓展。二是符合地方实际。是否符合地方实际是衡量地方立法质量的重要标准。国家层级立法往往具有较强的整体性、全局性、原则性、引领性,如果要让国家层级立法在地方得以实现,就要使地方立法具体化,具有良好的可执行性 1 3)。而立法之中的不必要重复问题不仅徒增法律运行成本,而且损害了中央立法的权威,贬抑了地方立法权的应有功能1 4),这是地方立法应极力避免的。因此,地方生态环境立法要在遵守上位法的前提下,探索更加符合地方实际的制度设计来解决本地的具体问题,在民族地方还表现在将有利于生态环境保护的生态习惯法吸纳到民族自治立法中。三是突出创制性。创制性立
11、法是基于地方立法机关在上位法没有规定,或者不存在上位法的情况下,为了解决地方出现的具体问题或满足某种需求而运用自主立法权进行的立法(1 5】,代表了地方立法对于上位法空白的填补或者上位法不完整规定的续造(1 6)。创制性立法作为地方立法的重要形式之一,其目的是为了加大生态环境保护力度,使生态环境保护在各地方得以落地见效。4结构之维:均衡有序的层级体系我国是中央集中统一领导下的多层次的立法体制,这一立法体制使地方立法具85Western ChinaNo.42023中国西部2 0 2 3年第4 期有结构性特征,其作用发挥也需考虑其在整个层级体系中的不同向度,从纵向和横向两个方面加以优化提升,最终使
12、地方立法结构优化、成龙配套、协调有序,避免地方立法之间的重复、交叉、相互冲突,使地方立法和国家立法有机衔接 1 7)。2 0 1 5年立法法修订赋予了设区的市对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规的权限。针对生态环境保护领域的立法,各省一级、设区的市一级以及民族自治地方均有立法权,地方立法的纵向和横向之关联更需厘清。就纵向的地方立法和上位法之间的关系而言,立法领导权的一元性、国家立法权对地方立法权的统领性、地方立法权相对国家立法权的从属性,构成了中国特色立法体制的权威性特征(1 8)。地方立法的从属性决定了“不抵触”原则,省级立法不得与国家立法相抵触,州市立法不得与
13、国家立法和省级立法相抵触,民族自治地方立法的变通规定不得违背上级法律或者行政法规基本原则等。就横向的同位阶地方性法规制度相互之间的关系而言,不同立法主体制定的地方生态环境保护法规制度要共同发挥作用,需要满足“协调性”和“均衡性”两方面要求,协调性表现在不冲突,不同的区域内对同类立法项目采用较为统一的保护制度。均衡性并非顾此失彼,而是要求各区域对于生态环境保护各要素均能相应立法,使之满足于地方生态环境法律保护的需要。5变迁之维:符合现实的动态机制法律由特定社会的经济基础决定,必须随着经济发展不断发展,同时法律是上层建筑中的社会规范,也必须随着社会发展及时修订更新。党的二十大报告强调“统筹立改废释
14、纂”,要求立法不断与时俱进,增强立法的时效性。变迁之维体现为地方立法不仅是建章立制的过程,也是推动地方制度发展变化的过程,其核心是处理好“立、改、废、释、纂”之间的关系,把立法、改法、废法、释法、纂法作为有机整体统筹推进,使整个法规制度体系呈现出不断更新的动态状态,主动适应地方经济社会各方面的发展需要。地方生态环境立法的动态机制包括以下内容:一是立的动态,聚焦地方生态环境立法的短板缺项予以尽快立法,不断增加立法的数量规模,扩大立法的覆盖面。二是改的动态,结合实际及时对已不符合实际、不适应需要的法规制度及时变更。三是废的动态,及时废止陈旧过时的甚至阻碍生态环境保护、地方经济社会发展的法规制度。四
15、是释的动态,立法主体健全法规解释常态化机制,进一步明确法规条文规定的含义、适用情形、范围等。五是纂的动态,基于国家各部门法的集成化、体系化、典范化发展趋势,地方生态环境立法应加强立法协调整合,使之形成一个有机整体。基于变迁之维,地方生态环境立法应形成统筹“立、改、废、释、纂”的机制,成为一个动态的、开放的、发展的体系。6.协同之维:区域协同立法新模式区域协同立法是一种新的立法体制,由两个或两个以上立法主体按照各自的立86Western ChinaNo.42023中国西部2 0 2 3年第4 期法权限和立法程序,根据立法协议,对跨行政区域或跨法域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立
16、法,是一个相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为 1 9)。以地方生态环境区域协同立法来衡量地方生态环境立法质量是基于对生态性、现实性及战略性的考量。首先,这种立法新方式是遵循生态环境治理规律的必然要求。生态环境系统是一个由各种生态环境要素相互联系构成的统一整体,有效进行生态环境法治,必须坚持系统的思维,从一域之法向着区域协同立法转变。其次,区域协同立法也是破解生态环境法治难题的迫切要求。对区域发展过程中存在的某些不协调问题,需要借助协同立法的方式促使问题得到解决。再次,生态环境区域协同立法是我国系列重大区域发展战略深人推进之必然结果。随着我国系列重大区域发展战略的深人实践,作为保障机制
17、的区域协同立法也随之出现(2 0)。如京津冀一体化战略下,2 0 2 0 年京津冀共同发布三地机动车和非道路移动机械排放污染防治条例便是力证。地方生态环境立法协同之维的本质是遵循规律性,运用系统思维谋划和制定跨区域性立法项目,实现对生态环境的系统保护。Western ChinaNo.42023二、云贵川生态环境立法文本分析云南、贵州、四川三省位于我国重要的生态屏障区及生态脆弱区,必须注重强化以立法推进生态环境保护工作。本文通过全国人民代表大会官方网站“国家法律法规数据库”和北大法宝法律法规数据库获取资料,选取2 0 2 2 年1 2 月以前三省各级人大制定的现行有效的生态环境保护地方性法规条例
18、为样本进行实证分析。1.立法指引之考察在坚持党的全面领导方面,云贵川三省生态环境立法坚持把党的领导作为根本要求,贯彻到地方生态环境立法的全过程和各方面,充分发挥各省全面依法治省委员会作用,全面贯彻落实中共中央关于加强党领导立法工作的意见,严格落实立法工作向党委请示报告制度。五年来,云南省请示报告人大工作和建设等方面重大问题和重要事项7 0 0 多项 2 1),其中,地方生态环境立法事项是请示报告的重要内容。贵州省加强重点流域保护等方面的立法工作,贯彻落实中央和省委的决策部署。四川省进一步完善向省委请示报告工作措施、清单等制度规范,明确细化请示报告的事项、程序和要求。在立法理念方面,云贵川三省生
19、态环境立法深人贯彻落实习近平生态文明思想,将生态文明理念贯穿到生态环境立法中。但是,在庞大的地方生态环境法规制度体系中,由于部分法规更新延迟、规定滞后等方面的原因,立法理念还没有做到与时俱进。比如,作为云南省环境保护的基础性地方性法规的云南省环境保护条例,在立法目的及法规条文上均没有将生态文明理念加以明确规定。87中国西部2 0 2 3年第4 期在人民群众参与立法方面,云南省建立了1 0 个省级人大基层立法联系点,辐射带动全省设立1 7 5 个州(市)级人大基层立法联系点 2 2)。贵州省人大常委会在5 个市县设立了基层立法联系点2 3)。四川省建立覆盖各市州的4 4 个基层立法联系点2 4)
20、。由此可以看出,三个省份都以通过建立基层立法联系点等方式,不断畅通人民群众参与的立法途径。但是,各省的基层立法联系点数量存在明显差异,并未完全达到广泛性要求。此外,在全过程人民民主的要求下,人民群众参与立法更需注重有效性,进一步完善人民群众有效参与立法的体制机制。2.立法目标及其实现云贵川三省生态环境法规文本基本采用环境立法的“二元论”目标,坚持生态文明建设、经济社会发展相协调。以各省的环境保护综合性法规为例,云南省创建生态文明建设排头兵促进条例第一条把“推进生态文明建设”“推动绿色循环低碳发展”“满足人民日益增长的优美生态环境需要”等内容作为立法目的,并专设“促进绿色发展”专章。贵州省生态文
21、明建设促进条例规定其立法目的是“为了促进生态文明建设,推进经济社会绿色发展、循环发展、低碳发展等”,在“规划与建设”章中设置多个条文规定发展绿色产业。四川省环境保护条例将“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”作为立法目的,规定地方各级人民政府应当推进绿色发展,实行产业准入负面清单,依法推行清洁生产和发展循环经济等内容。从成效上看,近年来云贵川三省经济社会持续发展,生态环境状况公报也显示出生态环境质量总体良好,人民群众生态环境获得感不断增强。以民族地方单行条例为例,单行条例基本能对民族地方环境保护、产业发展、居民生产生活等内容予以规定,对实现当地生态文明建设及经济社会发展方面发挥着重要作用
22、。如贵州省黔南布依族苗族自治州天然林保护条例规定了天然林的保护管理规定,同时明确了发展林下产业、林权所有者入股合作等利用天然林的规定。黔南州人民政府发布的数据显示,截至2 0 1 8 年,黔南州森林覆盖率从2 0 1 2 年的52.5%提高到6 4.2%,贫困发生率从2 0 1 2 年的2 9.4 7%降到4.6 5%。需要注意的是,在“二元论”的立法目标下,地方生态环境立法必然对促进生态文明建设和经济社会发展起到积极推动作用,然而由于受到各地方立法理念、立法内容、执法情况等方面的影响,立法目标的实现仍需要从多个方面持续着力。3.立法内容与特色立法在生态环境要素方面,从云贵川三省主要生态环境省
23、级地方性法规列表可以看出,立法内容涉及综合类、自然资源保护、风景名胜区管理、污染防治、城市和乡村环境等方面,已涵盖了生态环境保护的主要领域。然而,不难看出针对自然资源类立法仍然是重点,其他诸如光污染、噪声污染、土壤污染防治、环境监测、环境影响评价等领域的立法还比较少,城市和乡村的生态环境保护立法需要加强。同时,88Western ChinaNo.42023中国西部2 0 2 3年第4 期生态旅游和休闲康养等绿色产业的立法保障、生态环境系统保护治理方面的立法仍有待加强(详见表1)。表1省份综合性实施中华人民共和国水法办法、地环境保热水资源管理条例、滇池保护条例、护条例、杞麓湖保护条例、阳宗海保护
24、条例、创建生抚仙湖保护条例、程海保护条例、星云南态文明云湖保护条例、地质环境保护条例、建设排珍贵树种保护条例、森林条例、林地头兵促管理条例、矿产资源管理条例、湿地进条例保护条例、陆生野生动物保护条例、生物多样性保护条例生态环境保护实施中华人民共和国水法办法、水条例、生资源保护条例、河道条例、地质环境贵州态文明管理条例、森林条例、林地管理条例、建设促矿产资源条例、湿地保护条例进条例中华人民共和国水法实施办法、饮用水水源保护管理条例、河湖长制条例、地质环境管理条例、矿产资源管环境保四川理条例、天然林保护条例、野生植物护条例保护条例、中华人民共和国野生动物保护法实施办法、中华人民共和国草原法实施办法
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