法治宁夏建设:实践基础、现实困境及推进路径.pdf
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1、2023.5宁夏党校学报法治与社会基金项目:国家社会科学基金西部项目“黄河流域生态环境法治保障问题研究”(21XFX019)阶段性成果。作者简介:贾德荣(1973),男,宁夏隆德人,中共宁夏区委党校(宁夏行政学院)法学教研部副主任,教授,主要从事法治政府建设、生态文明法治研究。法治宁夏建设:实践基础、现实困境及推进路径贾德荣(中共宁夏区委党校(宁夏行政学院)法学教研部,宁夏 银川 750021)摘要:法治是治国理政的基本方式,是区域发展核心竞争力的重要标志。法治宁夏建设是实现依法治区战略的重要内容,是全面建设社会主义现代化美丽新宁夏的重要法治保障,也是关系继续建设经济繁荣、民族团结、环境优美、
2、人民富裕美丽新宁夏的重大战略问题。新时代十年,宁夏在法治建设各环节各领域迈出新步伐,为法治宁夏建设奠定了坚实的实践基础。对标依法治区战略要求,宁夏在立法、执法、司法、法治社会建设等方面还存在短板弱项。当前,必须要以习近平法治思想为指导,以推进科学立法为前提,以扎实推进依法行政为关键,以奋力维护司法权威为重点,以构建法治社会为基础,不断提高法治宁夏建设水平。关键词:法治宁夏;法治保障;依法治区中图分类号:D922.34文献标志码:A文章编号:1008-2921(2023)05-0101-07宁夏回族自治区第十三次党代会报告确立了“依法治区战略”,特别强调要“加快法治宁夏建设”,这是社会主义现代化
3、美丽新宁夏的本质要求在法治领域的内在体现,丰富了社会主义现代化美丽新宁夏的法治内涵,彰显了社会主义现代化美丽新宁夏现代性与法治性的统一,为全面建设经济繁荣、民族团结、环境优美、人民富裕的社会主义现代化美丽新宁夏提供了法治指引。一、实践基础:新时代十年法治宁夏建设的伟大成就法治宁夏的提出和不断发展,深刻根植于中国特色社会主义法治体系逐步并最终进入新时代的实践基础之上1,深深扎根于宁夏法治实际而不断展开。党的十八大以来,是法治宁夏发展最为辉煌的十年,是法治宁夏建设取得伟大成就最为丰富的十年,一系列全方位、根本性、系统性的伟大成就,有力推动了宁夏各项事务治理制度化、规范化、法治化,为继续推进法治宁夏
4、建设奠定了坚实基础。(一)立法实现了从“有法可依”向“良法善治”的大跨越一是法规规章体系愈加完善。新时代十年来,宁夏地方立法工作基于任务重、覆盖广、节奏快的特点,秉承“精立多修”原则,确保所立之法立得住、行得通、真管用之需要,根据中华人民共和国宪法中华人民共和国立法法等法律的授权,积极作为、大胆探索,加强地方立法,法规规章体系日益完善。例如,宁夏在全国率先开展地方性法规、政府规章和行政规范性文件全面集中清理工作,同步组织开展了党内法规和规范性文件全面集中清理。先后完成了对全区现行有效的266件地方性法规、204件政府规章、4285件行政规范性文件以及897件JournalofthePartyS
5、chooloftheCPCNingxiaHuiAutonomousRegionCommittee宁 夏 党 校 学 报2023年9月第 25 卷 第 5 期Sep.2023Volume 25,Issue 51012023.5宁夏党校学报法治与社会自治区本级党内法规和规范性文件的全面集中清理2,使立法从重数量向重质量实现根本性转变。二是立法规范性日益增强。立法全面贯彻党的领导这一根本原则,保证立法始终沿着正确政治方向前行。自治区党委制定关于进一步加强和改进地方立法工作的意见,把党的领导贯穿到立法全过程;立法始终坚持以人民为中心,切实保障人民群众合法权益。立法坚持问计于民、问需于民,在人民群众重点
6、关注的职工权益保护、校车安全、育龄妇女产假育儿假护理假、民生保障、产权保护等方面全力跟进;坚持科学立法、民主立法、依法立法,立法质量明显增强。立法自觉遵循经济规律、社会发展规律以及立法活动规律,制定的法规规章更符合客观实际,一批社会治理、环境保护、民生保障急需的法规规章相继出台或修改完善。例如,宁夏先后制定了宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例宁夏回族自治区土壤污染防治条例等一系列推动经济发展、生态环境保护、乡村振兴、惠民生等重点领域的法规规章,力促立法更富有科学性、时代性和实践性。三是立法机制不断完善。宁夏不断激发地方立法创造性活力。宁夏创新实行“1234+N”的立法
7、工作机制,建立并实施立法论证咨询制度,完善征求意见、审查办理、集体审议、立法后评估等制度,推进立法工作制度化规范化;人大立法主动性不断增强。人大代表参与立法积极性普遍增强,人大督查力度不断加大,人大立法主导作用日益凸显。人大积极开展与政协立法协商,建立多个基层立法联系点,确立多个立法信息联络员,立法更符合实际,可操作性增强,备案审查机制进一步完善。备案审查监督体系逐步健全,对所有立法项目进行立法风险审查和社会主义核心价值观入法入规审查,地方性法规规章和各类规范性文件的备案审查实现了全覆盖。(二)法治政府建设让群众获得感更有成色一是行政法治理念普遍树立。各级领导干部带头尊法学法守法用法,依法决策
8、、依法治理的自觉性明显增强,法治思维显著提升。广大执法人员依法用权,权利保障理念广泛树立,法治能力进一步提高。二是法治政府制度体系日渐完善。行政立法工作不断加强,法治基础不断夯实。近年来,先后制定了宁夏回族自治区重大行政决策规定宁夏回族自治区人民政府立法工作规定等政府规章,开展了规章、规范性文件全面集中清理,编制完成了宁夏回族自治区法治政府建设实施方案(20212025年),用最严格的制度保障法治政府建设。三是政府职能转变迈上新台阶。扎实推进“放管服”改革,全面推行证明事项告知承诺制,建立市场准入效能评估指标体系,制定优化营商环境的规定,法治化便利化营商环境不断优化。完成乡镇综合执法改革,强化
9、基层执法力量,全面落实行政执法三项制度,积极推进“两法衔接”,健全重大行政决策专家咨询论证制度,全面落实法律顾问制度,执法力度不断增强,执法监督不断强化,行政执法规范化建设持续加强。(三)司法体制改革让人民感受到更多公平正义一是司法体制改革不断深化。以审判为中心的刑事诉讼制度改革持续推进,认罪认罚从宽制度适用稳步推进,罪刑法定、疑罪从无原则严格落实,宽严相济刑事政策得到贯彻。法院全面落实立案登记制,实施案件繁简分流工作,强化简案速裁和繁案精审。检察机关发挥“捕诉一体”“1234+N”立法工作机制:制定一个意见,自治区党委办公厅印发了关于进一步加强和改进地方立法工作的意见;开展两类审查,对所有立
10、法项目进行立法风险审查和社会主义核心价值观入法入规审查;健全三项论证咨询制度,组织起草部门、有关单位和专家学者召开部门协调会、专家论证会、立法审定会;严把四个关口,细化4个方面16项法规规章草案审查要点,把好地方立法的“法律关”、“政策关”、“质量关”、“规范关”;建立N项立法工作制度,完善征求意见、审查办理、集体审议、立法后评估等9项制度。1022023.5宁夏党校学报法治与社会办案机制优势,推进简案快办,充分发挥了司法的效能。制定、完善办案责任追究办法,监督司法力度不断强化。二是司法服务功能日益强化。依法维护市场秩序、金融秩序等秩序,开展常态化扫黑除恶专项斗争。依法维护公民个人信息,强化人
11、权司法保障。法院加强一站式多元解纷和诉讼服务体系建设,推出服务保障“一带一路”建设、黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设、乡村振兴等,大力推进网上立案、调解、开庭等“云诉讼”,积极推进环境资源类案件跨行政区划集中管辖改革,分步实施涉环境资源类刑事、民事、行政案件“三合一”专业审判机制3,不断加强环境权益司法保护力度。检察机关深化司法改革,加强“行政执法与刑事司法衔接”工作,推出服务西部大开发战略、服务“三农”、黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设等一系列措施,依法办理环保领域公益诉讼案件,深入开展立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督活动,积极营造法治化环境。三是司法队伍素质稳步提升。着力
12、提升司法能力,完善法官、检察官入额、遴选、考核、退额等制度,择优选能。强化政法队伍教育整顿,加强领导班子建设,重视培养使用年轻干部,开展法官、检察官大轮训,加强专业化人才队伍建设。(四)法治社会建设营造了浓厚的法治氛围一是法治宣传教育有力提升公民法律意识。普法形式不断丰富,“大普法”格局初步形成,普法的针对性和实效性全面提升。坚持以“法律八进”为抓手,深化各领域普法工作,全民法治观念普遍增强。“谁执法谁普法”普法责任制有序推进,促进普法与执法有机融合。建立“四清单一办法”普法责任制,推动全区各机关带头落实普法责任制。社会主义法治文化建设稳步迈进,法治宁夏底蕴日益深厚。二是矛盾纠纷预防调处化解机
13、制持续健全。宁夏建立多个“一站式”矛盾纠纷多元调解中心,“人民调解”四张网建设、“塞上枫桥”调解品牌、矛盾纠纷排查调处全覆盖,部门协作、上下联动、齐抓共管、多元化解矛盾纠纷的新格局已形成。支持互联网企业、电商平台构建,完善线上纠纷解决机制,创新信访工作机制,畅通群众诉求表达,有效化解矛盾纠纷。三是社会治理合力作用增强。宁夏探索社区管理体制改革,全面推行基层社会治理“五张清单”,推动乡镇权责对等、财权事权匹配,开展全区市域社会治理现代化试点,着力打造公共法律服务实体平台网络体系,基层自治走上规范化、制度化轨道。人大作用有效发挥,人民政协政治协商、民主监督、参政议政水平不断提升,爱国统一战线不断巩
14、固和发展,工会、共青团、妇联等群团组织改革不断深化4,中华民族共同体意识不断增强,宗教治理法治化纵深推进,平安宁夏建设扎实推进,社会治安形势稳定。二、现实困境:法治宁夏建设面临的问题和挑战法治宁夏建设成就令人鼓舞,法治固根本、稳预期、利长远的保障作用得到充分发挥,服务宁夏地方工作大局成效显著,也要清醒看到,法治宁夏的根基仍然较为薄弱,法治宁夏建设与经济社会发展的需求、人民群众对法治的期待还有一定差距,还面临着一系列问题和挑战亟待解决。“法律八进”:“法律进机关”“法律进乡村”“法律进社区”“法律进学校”“法律进企业”“法律进单位”“法律进社会组织”“法律进宗教场所”,开展深度普法宣传。“四清单
15、一办法”:宁夏为落实普法责任制所确立的“谁执法谁普法”内容清单、措施清单、标准清单、责任清单和普法工作考核办法。“五张清单”是指宁夏于2020年制定的乡镇权力清单指导目录 乡镇赋权清单指导目录 乡镇职务服务事项清单指导目录 乡镇行政执法事项清单指导目录 县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单指导目录等规范基层社会治理的五部指导性文件。1032023.5宁夏党校学报法治与社会(一)地方立法工作仍需完善一是法规规章起草质量有待提高。例如,法规规章草案中法律规范的逻辑结构不严谨。一般而言,法律规范由条件、行为模式和法律后果三要素构成,各要素必须完整、明确、符合逻辑搭配。宁夏一些法规规章草案中的法
16、律规范要素不明确不具体,条件不明,义务性和惩罚性条款过于密集,导致行为模式与法律后果的配置失衡。还有,一些法规规章草案的立法语言精准性不够,立法用语规范性欠缺,随意用简化词、双关语,法条中政治用语与法律术语混用,用口号性、政策性语言代替法律语言等,这既不利于对法规规章的正确理解,又影响法规规章的严肃性。二是立法创新性需加强。地方立法应在坚持法治统一原则基础上,紧跟时代的步伐进行创新立法,并突出地方特色。宁夏由于立法创新思维不足,调查研究欠深入,收集民意不全面,立法工作对全区实际情况、立法出发点、法律作用等事项把握不精准,立法模仿、照搬现象还存在,自主性、先行性立法不足。三是立法监督质量亟待提高
17、。立法监督规范不完善。主要表现为立法审查标准不统一,备案机关进行实质性审查不充分,立法前评估、后评估开展不扎实,社会参与立法渠道不完备,立法监督刚性不强;立法监督程序规定不足。由于立法监督制度的程序规定比较抽象,不易操作,立法监督制度没有发挥应有的效果;立法监督责任缺乏。宁夏相关法规规章中没有明确规定立法监督机关的监督法律责任,出现问题很难追究立法监督机关责任,立法监督的准确性有效性也就很难保证。(二)依法行政工作有待深入推进一是行政法治观念与法治宁夏建设要求还有差距。实践中重管理轻服务、重权力轻权利、重实体轻程序等思维还存在,依法行政工作开展不力。一些执法机关及其工作人员还存在权大于法的错误
18、观念,在推进行政工作中,往往无视法律规定,按个人经验喜好行事,或者把法律当成一种工具,执法背离了依法行政的本质要求。部分执法机关在履职尽责过程中片面强调执法的社会效果,重视地方经济发展,忽视执法的法治价值,执法为民的理念没有有效体现出来。二是执法规范化建设有待继续加强。行政执法不是简单而机械地落实法律条文,而是涉及事实认定、法律阐释、利益平衡等多重因素交织并对其进行评判和处理的过程。虽然严格规范公正文明执法取得一定成效,但在行政执法实践中,执法不严格、不规范、不公正、不文明等现象还不同程度存在。例如,选择性执法、趋利执法、跟风执法现象时有发生,上级干涉下级依法办事、越权失职行为还存在。滥用自由
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