妇女无酬照料问题的中国经验与思考——兼论联合国2030年可持续发展议程的落实.pdf
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1、2023年9 月第5期中华女子学院学报Journal of China Womens UniversitySep.2023No.5妇女无酬照料问题的中国经验与思考兼论联合国2 0 30 年可持续发展议程的落实薛瑛摘要:传统性别模式下承担家庭照料责任被视为妇女应尽之责,无酬照料也被研究者称为性别不平等中最隐秘、最不易被发觉的一环。从无到有,逐渐被认可,无酬照料经历了漫长的规范化之路。2015年妇女无酬照料问题被纳入联合国2 0 30 年可持续发展议程,标志着解决无酬照料问题已成为新的国际共识。如今议程执行即将过半,中国结合国际国内的战略机遇积极落实议程,为解决妇女无酬照料问题积累了宝贵的中国经验
2、。鉴于无酬照料与众多可持续发展目标之间的深层关联,一些新的落实方向也据此展开。关键词:无酬照料;可持续发展;联合国;2 0 30 议程;性别平等D0I:10.13277/ki.jcwu.2023.05.014中图分类号:C913.68作者简介:薛瑛,女,广东外语外贸大学英语教育学院讲师,法学博士,主要研究方向为社会性别与女性主义国际关系研究。510 42 0收稿日期:2 0 2 3-0 4-10文献标识码:A文章编号:10 0 7-36 9 8(2 0 2 3)0 5-0 116-0 7为了家庭自我需求生产货物和提供服务,包括收集柴火、取水、做饭、清洁、为儿童提供看护、照顾老人和其他受赡养的亲
3、属等照料行为被统称为无酬照料。传统观念宣扬妇女最大的幸福在于全身心地承担起做母亲和妻子的角色,将妇女限制在家务劳动范围内,使妇女难以实现自身价值。I2妇女进人有酬劳动力市场虽然极大地挑战了妇女是家庭主要照料者这一前提假设,但是由于生育率的下降、人口老龄化和重大疾病加剧了照料需求,导致照料负担又重新回到妇女和女童身上。2015年9 月联合国通过的改变我们的世界2030年可持续发展议程(以下简称2 0 30 议程)首次将妇女无酬照料问题纳人新的全球议程,其中总体原则为和平发展、合作共赢、全面协调、包容开放、自主自愿、“共同但有区别的责任”原则;重点领域和优先方向为消除贫困和饥饿、保持经济增长、推动
4、工业化进程、完善社会保障和服务、维护公平正义、加强环境保护、积极应对气候变化、有效利用能源资源、改进国家治理;落实途径为增强各国发展能力、改善国际发展环境、优化发展伙伴关系、健全发展协调机制、完善后续评估体系。一116 一目标5.4提出:“认可和尊重无偿护理和家务,各国可视本国情况提供公共服务、基础设施和社会保护政策,在家庭内部提倡责任共担。”2 12 0 16 年4月,中方发表了落实议程的中方立场文件,表明了落实的总体原则、重点领域、优先方向和落实途径。从2015年到2 0 30 年,议程已执行过半。本文拟研究中国政府在落实2 0 30 年议程性别平等目标,改善妇女无酬照料议题上积累的有益经
5、验,并提出一些思考与建议。一、2 0 30 议程与无酬照料议题的规范化规范是一种存在于主体间的、集体共有的行为准则。它的内涵包括制度、规则、规定等,也包括习惯、命令、技术规范、道德规范等。无酬照料议题的规范化是无酬照料被国际话语体系接纳,在国家和国际政策议程中显性化,成为某种国际层面的共识和认同,并逐渐成为国家、个人或其他行为体的行为准则的过程。传统社会规范中无酬照料和看护被认为是女性理所应当之责。无论地区、社会文化、宗教信仰或经济发展水平,性别规范打破了地域、家庭收人和社会阶层的划分。除了有酬的雇佣劳动外,大部分家庭照料、看护老弱病残幼以及生育的社会责任无一例外都由女性承担,很多家庭日常生活
6、的维持都依赖于妇女承担的照料活动,如做饭、清洁、取水、照顾老幼等。在进入2 0 30 议程之前,无酬照料在国际政策中的存在感一直不强,缺乏广泛认可。19 7 9 年联合国颁布的消除对妇女一切形式歧视公约是联合国倡导下最早肯定女性家庭贡献的公约。19 9 5年第四次世界妇女大会召开,会议颁布的行动纲领被认为是妇女照料问题重视度最系统、最广泛的联合国文件,纲领指出了“照料老人,由于缺乏公平和不合理的分配,无酬的照料小孩和病人的责任往往不成比例地落在妇女身上”的问题。32 0 15年,在北京宣言和行动纲要执行情况的2 0 年审查中发现,妇女在教育程度和劳动力市场参与度提高的同时并未获得更好的工作条件
7、、晋升机会和同工同酬。在全球范围内,妇女普遍承担了过多的无酬照护工作,妇女从事的无酬照护和家务工作几乎是男子的2.5倍,收人却比男子低2 4%。“总体来说,实现性别平等的整体进展十分缓慢,令人无法接受,而且某些领域出现了停滞甚至倒退。”52 0 0 0 年颁布的联合国千年发展目标以其高规格和长远计划,对许多国际发展议题起到了重要的塑造作用,也涵盖了许多发展议题,如贫穷、教育和健康等。但是由于千年发展目标未将性别平等视角纳入其目标的设计中,未能系统实现性别平等主流化,也没有涉及无酬照料这个对性别平等、妇女和女童赋权的关键议题,因此在妇女和女童方面进展有限。2012年6 月,联合国可持续发展会议(
8、里约+20)召开,作为“里约+2 0”的成果之一,确立2015后的发展议程将以“可持续发展”为目标,并设立了一个开放工作组负责各项目标的起草工作。开放工作组第八届会议(2 0 14年2 月3日至7 日)由于成为母亲而导致承担更多的照料责任。有研究显示了婚姻与女性无酬照料的相关性,女性婚后无酬劳动的时间要多于婚前。一117 一以促进平等,包括社会公平、性别平等和增强妇女权能为主题之一。会议提出,抛开有酬劳动之外,无酬工作的重担已经成为妇女获得教育、培训、体面工作和参与政治的主要障碍。在可获得数据的国家,妇女承担了大部分的无酬工作。乡村妇女比城市妇女花更多的时间在家务劳动上,包括取水、制作食物,获
9、得燃料,照顾老人、小孩和病人。妇女的无酬照料在经济危机、环境退化、自然灾害和缺乏基础设施时(特别是水和基础卫生设施)尤为严重。6 开放工作组最后草案对无酬照料的纳入是无酬照料进入可持续发展议程之目标5.4的直接原因。在经历过千年发展目标对无酬照料问题讨论的缺失后,在联合国,政府组织、学者、女性主义者、国际组织、贸易组织和非政府组织共同努力,广泛倡导将无酬照料纳入可持续发展目标。许多研究者开始意识到照料是一个与发展相关的跨领域议题,涉及人权、教育、体面工作、社会保障、健康、营养和经济增长等多个维度,无酬照料与许多议题之间的关系也开始得到讨论。无酬照料工作被纳人可持续发展目标开发工作组的最终成果文
10、件并最终进人2030议程聚集了多方努力。无酬照料规范化的过程,揭示了一条无酬照料从无到有,在发展议程、政策、规划中虽然缓慢却逐渐被认可的道路。二、中国改善无酬照料问题的主要成就2030议程签署的同年,中国和联合国妇女署共同举办了全球妇女峰会,140 多个国家元首和政府首脑及联合国机构、国际组织代表聚集一堂,重申世妇会精神并做出承诺,习近平主席主持峰会并发表了题为促进妇女全面发展共建共享美好世界的重要讲话,提出了推动积极保障妇女权益、妇女和经济社会同步发展、努力构建和谐包容的社会文化和创造有利于妇女发展的国际环境的四点主张。具体来说,我国落实2 0 30 议程、解决无酬照料问题的措施主要有以下三
11、个方面:(一)以发展和脱贫为核心,为妇女经济赋能贫困不分性别,但妇女却更容易陷人贫困。性别之间分配不平等导致妇女更难获得土地、贷款等生产资源,拥有更少的工作机会。长期承担照料工作会减弱女性与劳动力市场的联系,降低获得就业机会的概率,面临母职处罚(motherhood penalty),无论是教育、培训或者是政治参与的机会都有可能失去。许多妇女为了调节工作和家庭照料责任,往往会选择远低于自已专业能力的职业调节两者冲突,导致妇女职业选择上的“降级”。在以有酬就业为基础的社会保障制度下,这种选择长期来看对妇女的影响十分消极,直接导致了老年妇女的贫困。8 中国把发展作为解决中国所有问题的关键,以社会进
12、步和经济增长为全社会脱贫的底层逻辑。中国妇女脱贫的工作方向是通过社会支持,提供制度化的保障,提升妇女生产能力,将妇女从照料责任交织生产力缺陷的困境中解放出来。首先,纠正妇女土地权益受侵害现象。土地作为重要的生产资料是妇女重要的财产权利内涵之一。妇女土地权益的侵害主要体现在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用、宅基地使用等方面。经过第十一届全国人大常委会第十次会议、第十三届全国人大常委会第七次会议的修正,2 0 18 年发布的农村土地承包法指向了传统文化规范下对妇女农村土地承包经营权的剥夺、侵害。2 0 19 年我国推进农村集体产权制度改革,首次明确了外嫁女性的合法
13、权利,保障了外嫁女及其子女的土地权,保障了妇女的合法权益。9 保障农村妇女的土地权益在制度层面避免基层妇女陷人贫困,保障了妇女家庭自主性和决策权,保护了农业经济的发展和土地分配中的社会公正,有助于维护农村社会的和谐稳定。其次,落实基层妇联的经费保障。基层妇联是团结动员妇女参与社会建设、保障妇女儿童合法权益的第一阵地,是妇联全部工作的根基。我国妇联的基层组织遍及各个乡镇街道、社区、机关和事业单位。然而作为基层妇联组织的“毛细血管”村级妇联虽然直接承担联系和服务广大妇女群众的职责,却缺少参与基层社会治理的预算保障。2 0 18 年,全国妇联推进改革,县及乡镇妇联组织工作经费纳入同级财政预算,村级妇
14、联主席纳人“两委”班子,为基层妇联组织开展妇女脱贫、减贫注人了动力。10 再次,积极帮扶助力妇女创业。在经济发展新常态下创业,带动增收,推动妇女脱贫。全国妇联如中华人民共和国农村土地承包法(2 0 0 9 年修正)对2 0 0 6 年以来制定的农村土地承包经营纠纷调解仲裁法做出修正:强调“妇女婚姻状况变更不影响承包权”。(第三十条)中华人民共和国农村土地承包法(2 0 18 年修正)进一步明确规定:“农村土地承包,妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益,任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”(第六条)规定承包期内,妇女因结婚、离婚、丧偶,在原居住地或新居住
15、地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。(第三十一条)一118 一开展的“双创行动”,即“创业创新巾帼行动”和“巾帼脱贫行动”在各地妇联推进。2 0 18 年9 月,国务院发布的“大众创业万众创新”战略升级“双创行动”,从资金、培训、项目等方面为妇女“双创”提供支持。至2 0 18 年底,提供发放妇女创业担保贷款,全国累计发放38 38 亿元,至少累计帮助了6 57 万妇女创业。I基层妇联组织组织的各类农村电商培训,鼓励企业开展的女性培训计划是一个亮点。(二)推动照料福利发展,解决“一老一小”照料问题根据2 0 2 0 年中国第七次人口普查报告,我国65岁及以上人口比重达到13.50%,育
16、龄妇女总和生育率仅为1.3,与2 0 10 年相比,人口抚养比增长了11.7 个百分点。12 在深度老龄化、少子化的同时,我国养老照料设施供应严重不足,存在大量老幼照养缺口。以养老为例,截至2 0 2 0 年底,我国拥有的各类养老机构和设施数量为32.9 万个,其中注册登记的养老机构仅有3.8 万个。13 由表1可看到中国人口老龄化的发展趋势。“照料赤字”下政府对照料社会政策的投人和照料公共服务的生产主要体现在:一是建立老幼照料的布局体系。中国政府老幼照料的基础布局是以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的服务体系。解决照料问题最直接的办法是在家庭照护能力的基础上优化居家社区服务,在提升公办机构
17、服务水平上鼓励社会资源转型发展养老服务。14 2 0 2 1年2月,国务院办公厅发布了关于促进养老托育服务健康发展的意见,提出要确保养老服务项目2022年底前基本投人运营,提出鼓励培训疗养资源丰富、养老需求较大的中东部地区先行突破,重点推进。15 二是出台减税优惠政策。即为促进社区养老和家政服务业的发展,为养老、托幼、家政等社区家庭服务业提供税费优惠政策,从2 0 19 年开始,养老、托幼、家政等社区家庭服务业收入免征增值税。对提供上述服务的房产和土地免征契税、房产税、城镇土地使用税和城市基础设施配套费、不动产登记费等。16 同时,政府开展研究完善增值税加计抵减政策、扩大生活服务业的免征增值税
18、范围表1 中国人口老龄化发展趋势60 岁及以上(千人)65岁及以上(千人)年份人口数2022249776202529956320303635492040433523204544899420504854892055488206206047853320654645882070454270数据来源:United Nation.World Population Prospects:The 2019 Revision.https:/population.un.org/wpp/Download/Proba-bilistic/Population/.等。三是保障从业人员权益。保障社会照料从业人员的措施包括,
19、提出促进家政服务业可持续发展措施,完善公共服务政策来改善家政服务人员从业环境,通过培训来提高家政从业人员素质。1 7 为了照料市场的巨大需求,保障照料人员产出,政府指导培育家政企业,支持院校增设一批家政服务相关专业,并鼓励农村剩余劳动力向城市照料市场转移,以增加服务供给。四是积极开展试点示范。“先试点再推广”是我国改革开放进程中摸索出的一项重要制度创新。2 0 1 6 年全国范围内开展了长期护理保险制度试点,为丧失日常生活能力、年老患病的失能老人提供护理保障和经济补偿。从2 0 1 6 年至2020年,共有2 9 个城市和2 个重点联系省份被划定为长期护理保险制度的试点。1 8 截至2 0 2
20、 2 年3月底,“长护险制度”试点覆盖了4 9 个城市,累计有172万人享受到平约每年1.6 万元的报销待遇,占个人基本护理费用负担的7 0%。1 9(三)制定法律法规,构建家庭友好工作环境我国已经形成了以宪法为基础,以妇女权益保障法为主体,包括1 0 0 多部单行法律法规在内的妇女权益法律体系。2 0 3 0 议程签署后,我国继续修订完善未成年人保护法,落实中国妇女发展纲要(2 0 1 1 一2 0 2 0 年),2 0 2 2 年国务院印发了关于建立健全法规政策性别平等评估机制的意见。减轻妇女照料负担,构建平衡家庭工作的友好环境,2 0 3 0 议程签署后的法制建设还体现在以下几个方面。在
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