CPTPP非商业援助规则对国企的影响与应对措施.pdf
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1、97CPTPP非商业援助规则对国企的影响与应对措施秦祥瑞(河南工业大学法学院,河南郑州450 0 0 0)摘要:中国申请加入CPTPP协定将会为我国带来更多的发展机遇,同时也为我国国有企业的发展带来了很大的挑战。其中非商业援助规则扩大了反补贴的范围,降低了对国有企业的反补贴门槛,不但会限制我国国有企业的商业活动,还阻碍了跨境投资和国有企业的改革进程。因此,鉴于当下国际补贴规则改革形势日益紧迫,我国应当积极作出应对措施,在谈判中直面国有企业补贴的规制问题,提出中国主张。此外,在政策与法律层面,进一步规范我国国有企业的补贴行为,提高国有企业的透明度,鼓励私人企业的跨境投资商业活动。在国有企业改革方
2、面,继续推动分类改革措施,细化国有企业的类别,从政府和国有企业自身出发,努力实现CPTPP协定国有企业规则的高标准。关键词:非商业援助;CPTPP;国有企业;反补贴中图分类号:F276;D 9 9 6DOl:10.3969/j.issn.2096-0808.2023.32.020文献标志码:A文章编号:2 0 9 6-0 8 0 8(2 0 2 3)32-0 0 9 7-0 5引言2021年9 月16 日我国正式提交加人全面与进步跨太平洋伙伴关系关系协定(以下简称CPTPP协定)的书面申请,不同于以往的多边贸易协定,CPTPP协定中的有关规则标准要求更为严格。CPTPP协定与跨太平洋伙伴关系协
3、定(以下简称TPP协定)在国有企业章节的规定中保持一致,将规制国有企业的条款以独立的章节形式表现出来,体现出当今世界对国有企业参与国际经济活动的重视性。CPTPP协定国有企业章节以竞争中立原则为出发点,对缔约国规定了一系列的义务,如非商业援助、透明度、限制管辖权等,其中非商业援助作为对国有企业补贴进行规制的规则,将会对国有企业的发展产生重要影响。非商业援助很大程度上是参照SCM协定对于补贴的规定来设置的,其主要是为了限制国有企业因政府所有权或控制权而获得援助,从而对市场的公平竞争造成不利影响。非商业援助是CPTPP协定缔约国的国有企业必须遵守的义务,若被认定为国有企业且其商业活动损害了其他缔约
4、国的利益,将会受到该协定的规制。此外,非商业援助还与本章节的透明度规则相关联,关系到国有企业的信息披露问题。对于我国而言,国有企业是我国的国民经济命脉,加人世贸组织之后我国国有企业在国际市场上展现出强大的生命力和竞争力,国有企业的迅猛发展离不开一系列的扶持政策,故我国加人CPTPP协定势必会受到非商业援助的规制。此外,CPTPP协定的缔约国与我国在经济上交往密切,所以非商业援助规则将来带给我国国有企业的影响是不容小靓的。现如今我国已经提交了申请,还未成为CPTPP协定的正式成员国,当前应当对CPTPP协定中对我国有重大影响的规则进行深入研究分析,并对此提出相应的应对措施。本文以非商业援助作为研
5、究对象,通过探究非商业援助的内涵来分析可能对我国国有企业产生的影响,最后提出我国在进行商和国有企业改革中可以采取的应对措施。通过研究非商业援助规则的适用条件,为日后我国正式加人CPTPP协定提供应对措施,对我国国企改革的具体实践具有非常重大的现实意义。一、非商业援助规则的内涵(一)非商业援助规则的产生背景对于发展中国家和一些发展较为落后的国家而言,国收稿日期:2 0 2 3-0 5-0 1作者简介:秦祥瑞(19 9 8 一),女,硕士研究生,研究方向:国有企业改革、数字政府。98|管理方略 I Management plan有企业是为了国家和政府稳定而对经济进行干预的活动,除了发挥弥补市场失灵
6、的作用,还承担了很大的社会责任。我国的国有企业为我国各方面经济建设提供了强有力的支撑,作为稳定社会的工具,国有企业在社会基础设施建设、就业问题、缩小社会贫富差距等方面都贡献了很大作用。与此同时,国有企业的发展引发了对扭曲竞争的担忧,一些国家认为只要国有企业从事商业活动,就会受益于国家的支持,从而提升其竞争优势,于是开始倡导对国有企业进行规制。C PT PP协定的前身是由美国主导的TPP协定,该协定是在美国退出后由日本继续主导之后发展而来。TPP协定首创了“国有企业和指定垄断”章节,对国有企业单独设立章节来进行规制,CPTPP协定第17 章对国有企业的规定全部都留存下来。CPTPP协定对国有企业
7、的规制反映了近些年来发达国家对抑制国有企业竞争力的重视,该章的设立是基于“竞争中立原则”的法理基础,主张国有企业的商业活动应当与私人企业公平竞争,不能凭借政府的优惠政策获得不正当的竞争优势。在CPTPP协定中非商业援助规则设置的目的是为了限制缔约国政府为国有企业提供补贴、税收减免等非商业援助,减少国有企业因此获得的不正当竞争优势。该章节中第17.1条规定了非商业援助的定义,即国有企业凭借政府所有权或控制权而获得的援助。非商业援助对应的是商业援助,商业援助是指当一国政府根据经济发展、社会稳定等若干因素,向发展受到阻碍的产业或企业提供如信贷优惠、资金扶持等援助,以帮助有关产业或企业的发展走上正轨。
8、这种援助不会对其他国家的同类产业产生不利影响 2。而非商业援助受到规制的缘由就在于一国政府给予其本国国有企业的援助会对其他缔约国的同类产业或者企业造成不利影响或者损害。为了维持良性的竞争环境,非商业援助规则的设定有一定积极意义,但是对于我国以国有企业为经济发展之根本的特殊经济体而言,非商业援助规则对我国国有企业的发展存在很大的限制。(二)非商业援助规则的内容有学者认为非商业援助规则的实质是一种特殊的补贴,CPT PP协定对其的规制借鉴了SCM协定中对可诉性补贴的规定 3。本文将从非商业援助规则的规制主体、适用范围以及认定标准三个方面来进行具体分析。1.规制主体非商业援助规则规定在第17 章国有
9、企业和指定垄断,根据其所属章节和定义可知,该规则规制的主体是“国有企业”。需要注意的是,在非商业援助规则的语境下,国有商业观察2 0 2 3年11月中第9 卷第32 期企业既可以作为提供者也可以作为接受者。对于国有企业的定义一直存在较大的争议,CPTPP协定对国有企业设定了一种新的定义方式,即主要从事商业活动的企业且缔约方在该企业中符合以下条件:第一,直接拥有50%以上的股份资本;第二,通过所有者权益控制50%以上投票权的行使;第三,拥有任命董事会或其他同等管理机构过半数成员的权力。相较于SCM协定规定的补贴主体,其扩大了规制的主体范围,SCM协定规定补贴的提供主体为政府和公共机构,国有企业只
10、有在履行公共职能时才被认定为公共机构从而受到SCM协定的规制。CPTPP协定规定的股权、投票权和任命权的标准避免了实践中对国有企业是否属于公共机构的认定难题,以活动性质是否属于商业性为标准来识别CPTPP协定规制的国有企业。此外,CPTPP协定第17.6 条第1款脚注18 注明非商业援助中,间接提供包括缔约方委托或指示非国有企业提供非商业援助的情况,即提供援助的私人企业可能因受到委托或指示而被划入非商业援助规则的规制范围,这使国有企业很容易受到非商业援助规则的规制。2.适用范围S C M 协定规定的补贴仅适用于货物贸易,相比之下CPTPP协定中非商业援助规则扩大了补贴的规制领域,协定第17.6
11、 条规定非商业援助规制的领域包括货物贸易、服务贸易以及投资领域。结合第17.7 条规定的判断标准,非商业援助规则基本上将整个服务贸易领域涵盖在内,填补了服务贸易领域补贴规制的空白4。C PT PP协定第17.1条将非商业援助规则中的“援助”定义为赠款、债务减免、更优条件的贷款、融资、与私营投资者的投资惯例不一致的权益资本等;在非商业援助的行为类型方面,协定规定了明确限定为国有企业获得的援助、主要为国有企业使用的援助、提供不成比例的大量援助以及其他通过自由裁量权偏祖的援助等。对于二者范围的规定都比较广泛,很容易将国有企业认定为存在非商业援助。根据第17.6 条的规定,非商业援助规则规制的国有企业
12、的行为主要包括两种:其一是缔约国国有企业通过使用非商业援助而对本国领土内的其他缔约国企业的利益造成不利影响;其二是缔约国通过直接或间接的方式向其他缔约国领土内投资设立的国有企业提供非商业援助对该国国内产业造成损害。据此,以CPTPP协定中某一缔约国为主体,非商业援助不仅规制了设立于其本国内的国有企业,还规制了其在其他缔约国投资设立的国有企业。3.认定标准C PT PP协定第17.7 条和17.8 条规定了非商业援助的不利影响和损害。不利影响是指对货物贸易和服务贸易99产生的替代影响和价格影响。替代影响即是获得非商业援助的缔约方国有企业的货物取代或阻碍了其他缔约国同类企业的生产销售,包括提供非商
13、业援助的缔约国国内的市场、将国有企业设立于其他缔约国国内的其他缔约国市场以及第三方非缔约国市场。价格影响即是由于缔约方提供非商业援助,使国有企业在市场上具有价格优势,从而造成在缔约方市场或者非缔约方市场上与同类货物价格或者进口价格相比,会造成大幅度价格抑制、价格压低或者销售损失。当然,该规则对于非商业援助不利影响的认定具有较大的模糊性,实践中企业的发展往往受制于多重因素,难以从缔约国国有企业产生的影响中抽离出来单独分析,因此CPTPP协定对非商业援助规制的认定标准易导致将市场上其他成员国同类企业的不景气归结到接受援助的国有企业上,从而受到非商业援助规则的规制5。第17.8 条规定的损害借鉴了S
14、CM协定中对损害的规定,即损害应理解为对国内产业的实质损害、对国内产业实质损害威胁或对该产业建立的实质阻碍。与不利影响不同,CPTPP协定中不利损害的认定主要是针对缔约国的投资行为,即缔约国不得对设立在其他缔约国领土内从事投资相关的国有企业以直接或间接的方式提供非商业援助。该条规定对损害的认定要依据肯定性证据,结合相关因素进行审查,包括接受非商业援助的国有企业的投资产量、该企业对相关市场的同类货物或产业的价格影响等。可以看出,对于损害的认定仍有较大的自由裁量权,简单的将国有企业的投资产量与所处缔约国的价格或产量进行比较,从而得出不利损害产生的缘由是获得援助的国有企业,显然说服力较弱。二、非商业
15、援助规则对我国国有企业的影响非商业援助规则对国有企业的发展和改革限制较大,我国在申请加人CPTPP协定之际必须对该规则予以充分的分析,探究其可能对我国国有企业产生的影响,并在其后的商和国有企业的改革中予以重点考虑。(一)降低了国有企业反补贴的门槛从非商业援助规则的规制主体和适用范围可以看出,该规则规制的国有企业的范围较大。非商业援助规则设立的初衷是通过限制国有企业的补贴利益来维护市场的公平竞争,这与我国主张的国企改革方向基本一致。但是不可忽视的是,相比于发达国家,我国的国有企业除了承载调节市场失灵的责任外,还承担了较多的社会责任。非商业援助规则中对国有企业的认定主要是强调国有企业的商业性,以“
16、三权”来作为认定国有企业的标准很容易将为国有企业提供原材料、能源、半成品等上游或下游国有企业同样纳入非商业援助规制的范围,从而导致国有企业反补贴的滥诉1。尤其对于我国这类存在国有企业之间对接的经济体而言,未来将可能面对大量针对国有企业的反补贴调查。此外,该规则规制的国有企业的行为类型较为广泛,尤其是采用了“自由裁量权”这一要素。自由裁量权本身就是难以界定的要素,在实践中很容易滥用,从而苛以国有企业过重的义务。近些年来,我国大力支持服务行业的发展,推出了一系列的政策来推动服务行业的对外投资。跨境服务贸易在我国对外经贸中占据重要地位,中国企业的发展势头迅猛,与国有企业相关的扶持政策很可能被认定为非
17、商业援助,从而受到反补贴的调查 7)。(二)阻碍国有企业跨境投资的发展非商业援助规则规制的投资行为即缔约国通过使用直接或间接的方式,向其他缔约国领土内投资设立的国有企业提供的非商业援助对该另一缔约方的国内产业造成损害。若缔约国通过商业存在的方式向另一缔约国领土内的国有企业提供货物或服务,对另一缔约国造成不利影响或损害,可能受到非商业援助的规制。第17.7 条和17.8 条规定的不利影响和损害的认定标准将国际投资中产生的不利影响及对国内产业造成的损害直接归因于接受援助的国有企业,根据该规则,若缔约国以投资方式在另一缔约国领土内设立的国有企业的产量存在绝对或相对增长,易导致当地该产品市场价格的浮动
18、,此时根据对损害的规定就可以轻易地认定接受援助的国有企业损害了另一缔约国的国内产业。二者之间因果关系的认定具有较大的自由裁量的空间,不利于跨境投资产业的发展。此外,CPTPP协定对国有企业透明度义务要求较高,要求国有企业披露政府补贴、贷款等基本信息。该协定对国有企业信息披露的内容和范围都非常广泛,这些信息也能够用来认定缔约国是否存在非商业援助。我国国有企业境外投资的数量不断增加,根据非商业援助对不利影响和损害的认定,若我国国内的国有企业的产品取代了缔约国在我国投资设立的企业生产的同类商品,或者与其相比存在明显的价格压制、价格下降或销售损失,就被称为不利影响。若我国在境外投资设立的国有企业与该缔
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