多边公共平台战略视角下合作区公共服务供给模式研究——以横琴粤澳深度合作区为例.pdf
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1、领导科学2023 6领导智库一、研究现状及问题意识平台是一种互动结构,该结构引导或促成双方(多方)客户之间的交互,并且通过降低交易成本、汇聚资源与匹配供求来促进生态连接、多元供给与服务创新。平台是网络时代市场资源融合和商业模式创新而成的具体形态,是传统自在市场自觉意识觉醒和自主品格升华的经济结果。1基于平台特性所构建的治理模式被广泛应用于商业领域,受到当前众多经济体的青睐。随着平台革命的持续推进和平台经济社会的到来,平台理论不断渗入公共领域,逐渐形成具有公共性质的公共平台。但公共平台的概念在使用时容易被泛化,因此,有学者将公共平台概念进一步具体化,形成了多边公共平台的概念。所谓的多边公共平台是
2、指,联结公共部门生态系统中的多边群体,在开放共享的基础上激发网络效应并提供互动规则,以实现多边群体间相互满足的治理支撑体系。2平台治理与网络治理、协同治理等理论具有内在的一致性,它既吸收了网络治理的核心思想与主张,也与协同治理一样强调治理的整体性与协作性。3而多边公共平台战略将平林志聪刘家明多边公共平台战略视角下合作区公共服务供给模式研究以横琴粤澳深度合作区为例【摘要】多边公共平台战略蕴含的公共性、开放性、共治性、共享性与横琴粤澳深度合作区“共商共建共管共享”的建设理念高度契合。基于多边公共平台战略视角对横琴粤澳深度合作区公共服务供给模式进行深入分析,可以为创新合作区公共服务供给模式提供策略指
3、引。其具体的实现路径为:加快合作区规则衔接、机制对接、标准对接,促使多边公共平台公共服务供给变得更“平”;设计明确、透明的公共服务供给制度,以降低平台多元主体准入和互动合作的成本;建立健全公共服务供给风险分担机制,以降低公共服务供给主体的成本;引导合作区持续发挥生态圈的网络效应,以合作区平台为支点撬动多元主体开展共商共建共管共享的区域治理,实现合作区的自我赋能。【关 键 词】多边公共平台战略;公共服务供给;平台治理【作者简介】林志聪(1986),男,广州应用科技学院法政学院副教授、城乡文化发展研究中心研究人员,澳门理工大学人文与社会科学学院博士研究生,研究方向为公共政策、基层社会治理;刘家明(
4、1981),男,通信作者,汕头大学法学院副教授,汕头大学地方政府发展研究所研究人员,研究方向为政府多边平台与平台型治理。【基金项目】国家社会科学基金后期资助项目“多边平台理论视域下政府的平台型治理研究”(项目编号:21FGLB077);教育部社科研究青年基金项目“城中村社区:秩序生成、失序风险及治理路径研究”(项目编号:21YJCZH081);2023年度清远市哲学社会科学规划课题“基于PEST分析法的清远市融入粤港澳大湾区路径研究以北江生态经济带建设为背景”(课题编号:QYSE2023059)【中图分类号】C936;D63【文献标识码】A【文章编号】1003-2606(2023)06-011
5、9-05119领导科学2023 6台治理从操作层面上升至战略高度,它以多边平台为载体,以放开治权和合作互动为核心理念,在坚持公共价值的基础上通过有效的制度安排吸引多元利益主体参与平台的公共事务治理,以实现多元主体互利共赢、平台自我赋权和善治的目的。公共部门可以借助多边公共平台战略创造公共价值。4横琴粤澳深度合作区(以下简称合作区)是粤港澳大湾区的核心建设纽带,加快合作区建设是以习近平同志为核心的党中央做出的重大决策部署。积极加快推进合作区的建设有利于“以点带面”,引领带动粤港澳全面深化合作,构建高水平全面开放新格局。5合作区作为新事物,目前学界对其的关注还较少,现有的相关文献主要集中在合作区产
6、业发展、法治建设和创新发展等方面,而关于合作区公共服务供给问题的研究文献更少。横琴粤澳深度合作区建设总体方案(以下简称 总体方案)中明确提出,要“建设便利澳门居民生活就业的新家园”,要“吸引澳门居民就业创业”,“有效拓展澳门居民优质生活空间”。只有进一步完善合作区的公共服务体系,才能让澳门居民愿意来、留得住、住得安。因此,深入研究探讨合作区公共服务体系建设问题具有重大的现实意义。合作区在物理上符合平台的定义,合作区建设的指导思想和具体方案又体现出多边公共平台治理的理念与方法,因此,可以将合作区视为一个多边公共平台。多边公共平台不仅是一种载体、中介或场所、渠道,还是一种战略思维与理念,因而需要领
7、悟其战略理念,站在战略高度系统规划和设计多边公共平台战略。多边公共平台战略蕴含的公共性、开放性、共治性、共享性与合作区“共商共建共管共享”的建设理念高度契合。因此,把多边公共平台战略理论运用到合作区公共服务供给模式构建中,为探讨合作区的公共服务供给问题提供了思维模式和行动策略。本文主要集中回答以下问题:多边公共平台战略对公共服务供给模式创新问题是否具有解释力?运用多边公共平台战略研究合作区公共服务供给问题有何重要现实价值?如何借助多边公共平台战略思想促进合作区公共服务供给模式创新?二、多边公共平台战略:为公共服务供给模式创新提供创新思维模式和策略框架传统公共服务供给模式是由政府单一主体包揽服务
8、的生产和提供。我们可以将传统公共服务供给模式比喻成“渠道模式”,渠道的特点是中空而四周密闭,其优势在于两端通达性强、效率高,但存在来源单一、强制输出、单向传输且缺乏回馈机制等缺点。通过科层体系供给服务在某种程度上提高了供给效率,但该模式也存在明显的缺陷,即提供的公共服务在质和量上未能很好地满足民众日益多元化的公共服务诉求,同时由于缺乏公共服务效果的反馈机制,公共服务绩效改进存在困难。传统公共服务供给模式的缺点随着经济社会的快速发展而愈发凸显,亟须寻找一种新的思维模式和策略框架来革新传统的供给模式。多边公共平台战略蕴含的思维方式和方法策略能推动公共服务供给从“渠道模式”向“平台模式”转变,从而改
9、变传统一元主体供给所带来的弊端。公共服务供给是政府合法性得以维持的关键职能,但公共服务作为一种公共品,难以像市场私人产品那样通过市场机制对消费者的需求、生产与提供方式选择、效果评价等做出快速且相对准确的判断和行动,而是表现出公共服务需求分析结果模糊、生产与提供方式选择单一、对供给效果难以客观评价等弊端,这便引发了对公共服务供给机制改革的持续探讨。随着20世纪70年代末80年代初在西方国家兴起的新公共管理运动的发展,世界各国、各地区政府对公共服务供给体制进行了大刀阔斧的改革,试图把市场机制引入公共管理领域,以期改变科层制化供给所带来的弊端。公共服务供给市场化和社会化改革,意味着供给主体朝着多元化
10、的趋势发展。我国在20世纪90年代开始尝试进行公共服务供给体制改革,有限度地将公共服务供给职能交由政府以外的社会主体来承担,在服务效率和服务质量上取得了较为显著的效果。多元主体供给公共服务在某种程度上能改善公共服务质量、缓解财政压力、提升对民众需求的回应力,这已经成为世界大多数国家和地区政府的共识。通过分析多边公共平台战略的内涵,我们不难发现多边公共平台战略与公共服务供给改革朝向具有内在的一致性,而且能为公共服务供给改革提供思维模式和策略框架,这种思维与策略主要集中表现在治权开放和互动合作两个方面。在治权开放方面,多边公共平台本质上具有开放性,这是“多边”得以构建的先决条件,因为封闭的平台难以
11、让行动者进入。这种开放性最本质的特征在于治权的开放,即平台的举办者政府部门保留制度构建、监督调控等核心职能,把平台的其他运行业务开放给其他行动者,如企业、社会组织甚至是公民120领导科学2023 6个人,使其他行动者能成为推动平台运行的重要战略合作主体,而不再把公共部门以外的行动主体视为是被动的服务接受者和服务对象。公共服务的改革趋势也应坚持治权开放,即把公共服务生产和提供两个核心环节的治权开放给非政府部门或公民个人,这样可以减轻政府部门的公共服务供给压力。另外,可以由非政府部门或公民个人来承担公共服务生产和提供职能,在一定程度上实现服务需求的自我知悉和自我满足。在互动合作方面,平台存在的意义
12、并非纯粹展现一个空间载体,而是通过开放治权把行动者吸引到平台上来,运用合理的制度安排和科学的激励机制促使行动者合作互动。这种合作互动并非通过传统行政手段驱动的互动模式,而是通过创新机制让各方行动者主动了解平台各方的公共服务需求,然后通过生产、提供相应的服务来满足各自需求,在此基础上实现公共服务供给的多元主体共治。行动者的互动驱动力源于他们在平台中能对获利预期有较为清晰的判断,这是建立在平台明确、公开条件和规则的基础上的。而作为公共治理的核心议题公共服务供给,需要在一定空间区域内进行,区域内民众的公共服务需求呈现出多元化特征,是多元利益主体博弈的结果。因此,蕴含以开放治权、多元共治为核心理念的多
13、边公共平台战略为公共服务供给提供了一种创新的思维模式和策略框架。三、基于多边公共平台战略探讨合作区公共服务供给模式问题的现实价值总体方案 明确提出:“坚持互利合作、开放包容,创新完善政策举措,丰富拓展合作内涵,以更加有力的开放举措统筹推进粤澳深度合作。”其中,“互利合作、开放包容”与多边公共平台战略的开放性、包容性、平等性等核心理念高度一致。因此,基于多边公共平台战略探讨合作区公共服务供给模式创新有着重要的价值。(一)多边公共平台战略为创新合作区公共服务供给模式提供策略指引总体方案 强调:“推动合作区深度对接澳门公共服务和社会保障体系,为澳门居民在合作区学习、就业、创业、生活提供更加便利的条件
14、,营造趋同澳门的宜居宜业生活环境。”这就要求建立合作区与澳门社会服务合作机制,促进两地社区治理和服务融合发展,为合作区居民提供较为完善的公共服务体系。方案明确了合作区公共服务供给总体方向和目标,但关于在操作层面如何搭建有效的供给策略框架,目前官方尚未出台更加细化的政策。而多边公共平台战略具有明确的策略框架,对于回答如何培育和吸引非政府主体、如何激发群体间网络效应、如何实现共治成果共享等问题都具有参考价值。(二)多边公共平台战略助推合作区成为公共服务政策制定与修缮的公共能量场,促使制度差异张力转化为制度创新动能合作区是在“一国两制”背景下进行粤澳公共服务政策衔接的“试验田”和示范区,是两种不同制
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