多源流视域下我国高校预聘–长聘制的政策议程设置分析.pdf
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1、Advances in Education 教育进展教育进展,2023,13(10),8111-8118 Published Online October 2023 in Hans.https:/www.hanspub.org/journal/ae https:/doi.org/10.12677/ae.2023.13101258 文章引用文章引用:马桐菲.多源流视域下我国高校预聘-长聘制的政策议程设置分析J.教育进展,2023,13(10):8111-8118.DOI:10.12677/ae.2023.13101258 多源流视域下多源流视域下我国高校我国高校预聘预聘长聘制的政策长聘制的政策
2、议程设置分析议程设置分析 马桐菲马桐菲 北京工业大学高等教育研究院,北京 收稿日期:2023年9月23日;录用日期:2023年10月20日;发布日期:2023年10月27日 摘摘 要要 近年来,预聘近年来,预聘长聘制已然成为众高校人事制度改革的方向,明晰其改革原因和政策议程设置至关重要。长聘制已然成为众高校人事制度改革的方向,明晰其改革原因和政策议程设置至关重要。研究发现,研究发现,基于多源流理论,基于多源流理论,“只进不出,只上不下只进不出,只上不下”的问题和现行政策无法适应高等教育发展构成了的问题和现行政策无法适应高等教育发展构成了问题源流,政府和高校组成政策共同体进行积极探索形成了政策源
3、流,新一届领导班子强调深化教育改问题源流,政府和高校组成政策共同体进行积极探索形成了政策源流,新一届领导班子强调深化教育改革形成了政治源流。革形成了政治源流。2018年,年,“政策之窗政策之窗”开启,三流汇聚产生耦合效应,预聘开启,三流汇聚产生耦合效应,预聘长聘制政策议程得以长聘制政策议程得以设立。设立。关键词关键词 预聘预聘长聘制长聘制,政策议程设置政策议程设置,多源流理论多源流理论 Research on Agenda Setting of Tenure-Track System in China from Perspective of Multi-Source Theory Tongfe
4、i Ma Institute of Higher Education,Beijing University of Technology,Beijing Received:Sep.23rd,2023;accepted:Oct.20th,2023;published:Oct.27th,2023 Abstract In recent years,tenure-track system has become the direction of personnel system reform in many universities,so it is crucial to clarify its refo
5、rm reasons and agenda setting.Research has found that based on the theory of multi-source theory,the problem of“entering without leaving,马桐菲 DOI:10.12677/ae.2023.13101258 8112 教育进展 up without out”and the inability of current policies to adapt to the development of higher educa-tion constitute the pr
6、oblem stream.The policy communitys active explosions form the policy stream.The new leadership emphasizing the deepening of education reform forms the political stream.In 2018,the“Policy Window”was opened,and the convergence of the three streams re-sulted in a coupling effect,enabling the establishm
7、ent of tenure-track system policy agenda.Keywords Tenure-Track System,Agenda Setting,Multi-Source Theory Copyright 2023 by author(s)and Hans Publishers Inc.This work is licensed under the Creative Commons Attribution International License(CC BY 4.0).http:/creativecommons.org/licenses/by/4.0/1.问题的提出问
8、题的提出 改革开放以来,为了适应经济社会的发展,教育面临着改革。教师队伍作为推动教育发展的主体力量,教师人事制度存在“只进不出、只上不下”的问题,为了能够改变这一现状,亟需向教师队伍注入新的活力,建立起“能进能出、能上能下”的教师聘用制度。上世纪 90 年代以来,国家开始探索实行教师聘任制度,21 世纪以来,随着以北京大学、清华大学为代表的国内重点高校率先进行以“非升即走”、“准长聘制”为核心的教师聘任制度试点改革,预聘长聘制进入人们的视野。2018 年 1 月,国务院在关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见中明确鼓励高校推行教师职务聘任制改革,并首次提出“准聘与长聘相结合”。这一制度成为许
9、多大学,尤其是“双一流”建设高校的选择。截至 2018 年底,全国已有 112 所大学实施预聘长聘制1。近年来,我国高校借鉴美国终身教职制度推动人事制度的改革,实施预聘长聘制,受到社会各界的广泛关注。现有的研究主要集中在预聘长聘制的合理性2、制度风险3、影响成效4以及未来走向5等方面,多是预聘长聘制实施现状以及应然状态的研究,而关于为什么实施这一政策,其背后的形成逻辑是什么的研究较少,缺乏对这一政策制定过程等实然状态的研究。考察预聘长聘制政策议程设置,可以打开这一政策制定的“黑箱子”,明晰预聘长聘制设置过程中的深层次的逻辑以及关注的重点,为未来预聘长聘制的完善提供方向性指导。2.文献回顾与理论
10、框架文献回顾与理论框架 目前,我国关于预聘长聘制的研究多集中于两方面,一是对美国终身教职制度的研究,落脚于美国终身教职制度的历史发展和价值,以往研究发现教学、科研和服务业绩是教师获得终身教师教职的关键因素,基于此对我国预聘长聘制的制度设计和实践提出对策建议,认为我国预聘长聘制实施应兼顾教师质量和教师工作安全,同时避免重科研轻教学和重成果数量的倾向6;二是对我国预聘长聘制实施现状的研究,着眼于预聘长聘制的制度合法性、制度制定与调试、制度执行和评估等方面;在实施成效上大都关注该制度教师产生的影响,主要包括教师群体的专业发展和与所属群体的关系,相关研究认为预聘长聘制实施之后,教师更投入于科研工作,关
11、注自身学术职业发展7,因此更认同自己作为学术共同体一员的身份,但相反的,预聘长聘制将高校和教师从单位体制的束缚中解脱出来,使得教师对院校归属感不强8。从以往的研究可以看出学者对于预聘长聘制的研究重点并不在于政策议程设置或政策缘起。多源Open AccessOpen Access马桐菲 DOI:10.12677/ae.2023.13101258 8113 教育进展 流理论提供了一种模糊条件下分析政策制定的重要框架,将政策制定前的议程设置纳入考虑范围。当前国内研究者已经在教育领域对该理论进行有效的运用,对高校创新创业教育9、高校扩招政策10、学前教育供给侧结构性改革11等内容进行多源流视角的理论及
12、实践探索。因此,该理论对于分析具体教育情境问题及制定政策议程设计具有一定契合性,能够丰富关于预聘长聘制度这一政策的动态研究,提供丰富的研究价值。多源流理论是约翰金登在“垃圾桶模型”基础上改进提出的非理性决策理论,他提出公共政策中存在问题源流、政策源流和政治源流三种源流,该三大源流在议程备选和政策制定过程中相互独立,只有在“政策之窗”这一关键时机耦合,促成政策议程的设立12。问题源流是指反映社会发展状况并能获得决策者关注的公共问题13,具体地通过焦点事件、关键指标、信息反馈等形式进行展现,目的是引起决策者的注意,从而使决策者针对这一问题采取行动措施并纳入政策议程。焦点事件是能够引起社会公众和政府
13、广泛关注的偶然性事件;关键指标是指能够衡量引起广泛关注问题相对严重性的数据性信息;信息反馈是现有政策所发挥的正面或负面作用14。政策源流是指由政策共同体(政府官员、专家学者、利益集团等)提出的政策主张、提案建议等,这些解决方案都漂浮在“政策原汤”中,经过讨论不断修改、筛选,只有符合实际情况、价值理念的极少数政策建议才会被决策者采纳并重视15。在我国的国情下,对政策连贯性的要求相对较高,新政策需要与原有政策有一定相容性,政策路径依赖和渐进式调整的特点十分明显。如政府部门出台多项相关意见和方案相继进行了职务聘任、岗位聘任和劳动合同聘用的探索,逐步对教师人事制度进行改革。政治源流是指政治因素对政策制
14、定产生影响,由国民情绪、政府变更等要素构成16。这些因素通常对政策议程设置具有很强的影响,甚至能够左右政策制定的发展方向并起到关键性作用。如政府实施简政放权,给予高校自主管理的权力,为探索预聘长聘制提供了宽松、良好的政策氛围。三条源流在不同动力因素和政策共同体的推动下,在某个关键时刻上实现耦合,此时政策之窗开启,公共问题成为政策议程的概率大大增加。在此基础上,本文构建分析模型(如图 1 所示)。Figure 1.Analysis framework of multi-source theory 图图 1.多源流分析框架 基于此,本文将系统分析教师人事制度的现实困境,运用分析模型着重探究预聘长聘
15、制政策议程设置中三条源流分别是什么,以及政策推动者是如何抓住政策之窗开启的时机,推动政策出台。3.预聘预聘长聘制的多源流解读长聘制的多源流解读(一一)问题问题源流源流 马桐菲 DOI:10.12677/ae.2023.13101258 8114 教育进展 改革开放以来,教师聘任制度始终是我国高校人事制度改革的重中之重,经历了职务聘任制、岗位聘任制的改革与变迁,但“铁饭碗”仍难打破。1)“只进不出,只上不下”问题严重 根据教育部提供的普通高校专任教师数量情况可以看出,自本世纪初开始,我国高校专任教师数量的增长量逐年增长且增速加快;专任教师的减少数量整体呈持平趋势,其中因退休而离任的专任教师数量占
16、大多数,远超因调任而离职的专任教师数量;专任教师的增长量远大于专任教师的减少量。由此可以得出,我国高校专任教师数量持续增加。教师数量增长是高校扩招的自然需求,但增加与减少的差额之大也反映出我国高校教师存在“只进不出”的问题。另一方面,根据教育部高校专任教师中有职称人数的相关数据,可以得出有职称人数逐年增加且增幅较大。因为职称的称号性质,一旦获得就具有了终身性,有职称比例不断增大,且由于缺乏合理有效的考核手段,熬年资等职称现象日益突出,教师队伍内部缺乏有效的激励机制,“只上不下”问题突出。不可否认的是,稳定的教师编制可以为教师全身心投入到教学、科研和社会服务提供职业安全和物质安全保证,但也正是因
17、为这一特点,使得教师行业陷入僵化低效、缺乏流动活力的生态困局,加之我国长期以来没有建立相应的教师淘汰退出机制,强化了教师职业的终身化特征,损害了教师群体的工作积极性17。2)高校自主权扩大 长期以来,我国高校实施严格的编制管理。20 世纪 90 年代以来,我国由计划经济体制转向市场经济体制,使得高等教育体制发生巨大变化。1998 年通过的中华人民共和国高等教育法明确规定高校是面向社会独立自主办学的事业单位法人,在招生、教学、教师聘任等方面具有独立的充分的权力18,这从法律上确立了大学应是一个高度自治的组织。从法律意义上来说,大学拥有较高的自主权,包括可以独立设置高校内部组织机构,进行人员的聘任
18、使用安排等。其次随着高等教育体制改革的不断深化,高等教育投资体制改革使得高校经费来源呈现多样化的局面,政府公共财政成为高校收入来源的一部分且对高等教育的投入比例不断下降,这使得政府对高校的财政支持作用变小,同时高校对于政府财政资金的依赖性减弱,进一步扩大了高校的自主权19。高校自主权扩大之后,事业编制这种将教师作为单位人固化在高校之中的管理方式,反而成为了高校发展的束缚,不能适应高等教育改革和发展的需要。这种情况下,探索新的教师聘任制度,实行更加灵活的用人制度成为必要。3)“中山大学教师打人”事件发酵 2016 年 1 月 7 日在中山大学博雅学院的年度教职工考核会议现场,院长被该院一名青年教
19、师打了几记耳光,起因是院长拖延青年教师职称晋升。据推测,该青年教师“学术成果突出,而且教学有方,但聘期将满,六年晋升无望,面临解聘,且在向校方申诉数次无果的情况下,被迫出手”。20该事件一经公开,引发了人们热议。“长聘制扭曲高校人才体制”,“青椒(青年教师)如何生存”,“博士后变博士候”等舆论甚嚣尘上,无一不质疑着预聘长聘制是否能够引导高校人事制度改革向着利好的方向发展。从整体而言,预聘长聘制激发了教师的科研热情,提高了学术产出,但给教师群体带来的压力和负面影响不可忽略,这也说明预聘长聘制虽成为众多高校进行人事制度改革的方向,但其制度设计和实施仍需进一步的改进和完善。(二二)政策政策源流源流
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