非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪的理解与适用.pdf
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1、法学研究收稿日期2023-01-16基金项目:国家社会科学基金项目“生物安全的刑法预防性保护研究”(21CFX022);重庆市新型犯罪研究中心规划项目“总体国家安全观视角下非法引进外来入侵物种行为的刑法规制研究”(22XXFZ49)作者简介梅传强(1965),男,四川邻水人,教授,博士研究生导师,博士,从事刑法学研究。非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪的理解与适用梅 传 强,魏 雪 然(西南政法大学 法学院,重庆 401120)摘 要生物安全作为总体国家安全观下非传统安全的重要组成部分,需要继续织牢织密法网对其进行保护。经历了分散立法和专门立法阶段,我国在外来物种入侵防治方面已经初步形成了“行
2、政-刑事”二元法律体系。近年来,外来入侵物种泛滥,相关案件频发,对生物安全造成了严重侵害,极大地影响了生态文明建设和人类永续发展。对此,刑法修正案(十一)增设了非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪对可能引发外来物种入侵的行为进行规制,进一步提升了我国犯罪治理体系的实际效能。在司法实践中,非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪存在具体法益较为单一、构成要件较为模糊和制裁措施不够多元等适用难点。对此,应当通过准确认定行为可能侵害的法益、合理阐释构成要件要素内涵和科学配置多元化刑事处遇措施等方式优化本罪的司法适用模式,切实提升犯罪治理效能。关键词非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪;总体国家安全观;生物安全
3、;刑法修正案(十一)中图分类号D914 文献标志码A文章编号1000-8284(2023)10-0058-15生物安全是总体国家安全观下国家安全的重要组成部分,事关社会稳定和人民福祉。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调:“要从保护人民85健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度,把生物安全纳入国家安全体系,系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设,全面提高国家生物安全治理能力。”1外来物种入侵作为全球性的生物安全威胁,给世界带来了难以估量的经济损失与极为严重的公众健康威胁。基于此,我国在深刻总结本土经验和适度借鉴域外措施的基础上,在刑法修正案(十一)中增设了非法引进、释
4、放、丢弃外来入侵物种罪(以下简称“本罪”),完善了外来物种入侵防治领域的“行政-刑事”二元法律体系,有效遏制了外来物种入侵的严峻态势。然而,在司法实践中,本罪在适用时普遍存在法益认定局限、构成要件模糊和制裁适用僵化等问题,难以实现维护生物安全的战略目标。对此,本文拟在详细梳理本罪立法背景的基础上,深入分析本罪在法益界定、认定标准和制裁措施等方面存在的问题,并提出切实可行的对策,以期弥补当前外来物种入侵防治体系存在的不足,弥合现有刑事治理模式与生物安全战略目标之间的差距,推动国家生物安全治理体系和治理能力现代化。一、非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪的立法背景 自改革开放以来,我国对外开放程度不
5、断提高。这虽然显著推动了经济的发展,但也蕴含着一定的风险。其中,外来物种入侵便是典型。外来物种入侵不但会给我国带来极大的经济损失,而且会对生态系统等造成严重破坏,严重危害生物安全。据统计,在我国当前已知的 600 余种外来物种中,具有入侵性的物种接近一半。外来物种入侵每年给我国的物种多样性和遗传资源造成的间接经济损失巨大,占到国内生产总值的 1.36%。我国已然成为遭受外来物种入侵最严重的国家之一。2面对这一严峻的生物安全威胁,我国自 20 世纪 80 年代初开始积极探索外来物种入侵的防治之策,逐步形成了“行政-刑事”二元法律体系。在此过程中,我国外来物种入侵防治经历了分散立法、专门立法和体系
6、完善三个阶段。(一一)分分散散立立法法逐逐步步探探索索 20 世纪 80 年代初,受对外开放程度的限制,我国法律没有刻意区分引进外来物种和跨省、自治区、直辖市引进外来物种,难以凸显完善外来物种入侵防治措施的紧迫性与特殊性。此外,由于外来物种入侵防治涉及生态资源、经济发展和公共卫生等多个领域3,且缺乏规范统领。因此,这一阶段我国相关法律规定呈现出数量较少、规定零散和内容各异等问题。1982 年以来,我国陆续出台的海洋环境保护法进出境动植物检疫法动物防疫法等八部法律都规定了防治外来物种入侵的条款4,通过构建审批制度要求行为人在引进外来物种前履行一定的审批、评估、隔离程序并采取相应的安全措施。这有助
7、于科学预测该外来物种对生态环境、生物多样性可能产生的风险,将外来物种接95非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪的理解与适用受监管的时间提前。然而,不同法律文本之间存在的立法模式相异、作用范围局限等问题导致法律适用的效果并不理想。例如,以海洋环境保护法为代表的部分单行法仅规定“引进海洋动植物种,应当进行科学论证,避免对海洋生态系统造成危害”等统领性规范,而并没有对引种程序、引种结果和法律责任等进行细化规定。这意味着相关规范的可操作性不强。又如,草原法虽然规定了行为人申报、提供保护措施等法定义务和县级以上人民政府草原行政主管部门的检疫、检验等监督管理职责,但其适用范围较为狭窄。由此可见,该阶段的立法
8、缺乏关于非法引进、释放、丢弃外来入侵物种行为的刑事责任的直接规定和衔接条款。虽然通过解释工具可以援引类似海洋环境保护法中“对严重污染海洋环境、破坏海洋生态,构成犯罪的,追究刑事责任”的责任条款,但此类条款只能对已经产生危害结果的违法行为进行处罚,不当地限缩了非法引进、释放、丢弃外来入侵物种行为的处罚空间。鉴于外来物种入侵防治规范呈现出职权较分散、语境多混淆和规范不统一等问题,在 2007 年第十届全国人大第五次会议上,有代表提出制定专门的外来物种入侵防治法以统一划归外来物种引入事项的相关管理权限和管理流程。然而,环境与资源保护委员会经过评估,认为我国当时尚不具备相应的立法条件。据此,我国外来物
9、种入侵防治措施的单独立法阶段持续了很长一段时间。(二二)专专门门立立法法趋趋势势初初现现 我国早期的外来物种入侵防治规范虽然取得了一定的治理成效,但由于其存在条文设置分散、可操作性不强等问题,所以难以应对外来物种入侵的巨大危害和严峻态势。随着构建生物安全法律体系的步伐不断加快,我国外来物种入侵防治规范的科学性和体系性也在逐步提高。2016 年,全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十二届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案的审议意见明确了对标世界各国生物安全立法体系,系统性保护生物多样性和维护国家生物安全的重要意义,建议将制定生物安全综合性立法列入全国人大常委会立法规划
10、,以解决单行法保护范围狭窄和立法模式各异等问题。经过理论界和实务界的共同努力,自 2019 年 10 月 21 日以来,生物安全法逐步提上立法日程。生物安全法的制定旨在整合其他部门法中外来物种入侵防治的有效经验,充分防范和应对生物安全威胁。值得肯定的是,生物安全法不但以统领性条文明确了外来物种入侵防治的重要性,而且以列举的方式梳理了国务院有关部门的06学术交流 2023 年第 10 期全国人大环境与资源保护委员会关于第十届全国人民代表大会第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告第 4 部分重点论述了部分议案不进行专门立法的可行性,其中第 9 条认为“加强对外来物种入侵的管理十分必
11、要。建议国务院先抓紧制定防止外来物种入侵的行政法规,并经实施取得经验后,再考虑制定外来物种入侵防治法”。职权和违法处罚措施,然而受其立法目的、效力位阶等因素的限制,相关条文设置的精细化程度依旧不高。为满足日常执法的需求,立法者在条文中明确授权主管部门后续就具体的执法职权、行为人的法定义务和执法流程等问题制定细化规则。启动生物安全法立法程序的一个最主要的贡献在于,其编撰与修改初步奠定了我国外来物种入侵防治二元法律体系的基本框架。这主要体现在对生物安全法中法律责任衔接条款的拟定与修改上。起初,在生物安全法(草案)中,立法者设置了明确的刑事责任条款,直接将一些违法行为的刑事责任规定在行政法律条文之中
12、。第一次意见征集结束之后,考虑到刑法规范的统一性,立法者仅保留了行刑衔接的条款,而将生物安全相关罪名的增设交由刑法修正案(十一)统筹考虑。这对本罪的增设起到了推动作用。综上所述,生物安全法立法活动的稳步推进不仅整合了外来物种入侵防治领域的有效经验,而且初步构建了外来物种入侵防治二元法律体系,显著提升了生物安全领域的整体性治理水平。5 (三三)二二元元治治理理体体系系完完善善 随着生物安全法刑法修正案(十一)外来入侵物种管理办法(以下简称管理办法)的相继公布,我国外来物种入侵二元治理体系日趋完善。一方面,刑法修正案(十一)中本罪的增设体现了国家严厉打击外来物种入侵的决心。刑法修正案(十一)相关条
13、款的拟定、修改和公布在时间上与生物安全法的立法周期十分相近,其立法内容、立法技术均在一定程度上受到生物安全立法的影响。就外来物种入侵防治这一领域而言,刑法第 344 条之一的增设从形式和实质两方面对外来物种入侵防治法律体系进行了完善。在形式层面,本罪的增设衔续了生物安全法中行政责任与刑事责任的衔接条款,明确了行为人在不同的情形下应当承担的法律责任和相关程序,实现了生物安全保障领域内行政法律与刑事法律的分野。在实质层面,本罪体现了预防性刑法理念中刑法介入时间提前的要求,改变了结果本位的立法立场,以“情节严重与否”作为区分罪与非罪的标准。通过对“情节严重”的合理解释能够摆脱生态环境破坏、生物多样性
14、减少等实害结果对于入罪范围的不当限制,与“外来物种入侵源头预防”的理念相契合。质言之,刑法修正案(十一)专门针对外来物种入侵问题增设了本罪,进一步完善了外来物种入侵防治“行政-刑事”的二元法律体系。另一方面,管理办法对生物安全法中各层级主管机关的职能与权责进行了细化。具体而言,管理办法的出台不但为外来物种入侵防治提供了具有可操作性16非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪的理解与适用全国人民代表大会宪法和法律委员会关于中华人民共和国生物安全法(草案)修改情况的汇报专门提到了行政责任向刑事责任过渡立法模式的变化:“考虑到刑法规范的统一性,暂不在草案中规定具体的刑事责任,只作衔接性规定,明确违反本法规
15、定构成犯罪的,依法追究刑事责任。关于生物安全领域需要增加的刑事责任问题,拟在刑法修正案(十一)中统筹考虑。”的规范指引,而且也有助于理解本罪中“违反国家规定”的具体内容,显著提升了外来物种入侵防治领域的系统治理水平。就职权范围而言,管理办法分别明确了农业农村部门、林业草原部门等行政主管部门的监督管理区域,形成了人民政府统筹下各行政部门分工配合的外来物种入侵防治框架。就工作流程而言,管理办法设置了风险评估、监测预警和治理修复等三个章节,周延地涵摄了包括风险评估制度、入侵物种监测制度和各类治理措施在内的多项制度手段,丰富了我国外来物种入侵防治的制度内涵。就职权层级而言,管理办法对不同层级行政主管部
16、门的职权配置有所不同。省级行政主管部门的职权主要在于制定处置机制、统筹组织工作,而县级及以上行政主管部门的职权则以实施为核心,进而需要切实履行监测管理、惩治、修复的具体职能。二、非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪的适用难点 作为刑法修正案(十一)针对外来物种入侵防治的专门罪名,本罪存在增设时间短和专业程度高等特征,在司法适用过程中存在一定的困难,具体包括以下几个方面:一是法益认定较为单一。本罪实际包含的多元法益与司法人员固有的单一法益观念存在冲突,将本罪的法益局限于环境资源之内难以完整揭示本罪的社会危害性,无法为定罪标准的确定和制裁措施的适用提供指引。二是构成要件较为抽象。对“违反国家规定”“
17、外来入侵物种”“情节严重”等构成要件要素需要进行前置法和刑事法的双重认定并重视行刑衔接问题。三是制裁措施不够多元。本罪制裁措施的适用过度倚重自由刑和罚金刑,难以切实提升法益保护的效果,不利于最大程度地实现本罪的立法目的。(一一)法法益益认认定定较较为为单单一一 事物之间联系的普遍性决定了行为涉及的社会关系是复杂而非单一的。基于此,具体刑法条文所保护的法益也可能是多元、有层次的。但在本罪的司法适用过程中,司法人员倾向于将本罪的法益认定为单一的环境资源法益。导致这种现象发生的原因在于,一方面,根据传统观点,纳入同一章节的罪名具有共同侵犯的同类法益。本罪在刑法分则中位于第六章第六节“破坏环境资源保护
18、罪”。这种条文安排使得司法人员过分关注本罪在环境资源保护方面的意义,而疏于对本法条进行细致的解读。另一方面,对生物安全这一概念理解的匮乏也影响了司法人员对本罪法益的周延认定。作为一类崭新的非传统安全,生物安全涉及国家安全、环境资源、社会道德和经济发展等多个方面。然而,由于生物安全法益具有较高的专业性,司法人员难以全面认识其具备的丰富内涵,因而仍将生物安全法益简单地等同于环境资源法益,直接影响了本罪的适用效果。事实上,本罪的法益认定具有丰富的理论内涵,应当在司法适用26学术交流 2023 年第 10 期的过程中做多元化的理解,以科学指引定罪量刑活动。单一地认定本罪法益会导致三个方面的问题。首先,
19、难以全面把握本罪的特性。本罪是外来物种入侵这一生物安全风险的刑法表达。作为一类选择性罪名,引进、释放、丢弃行为产生的风险及实害也具有多样性,而不仅仅局限于“环境资源”之中。一方面,引进、释放、丢弃的行为都使得外来入侵物种有定殖我国本土生态系统的危险,不但会破坏生态环境以及导致生物多样性的减少,而且还会引发本土物种经济竞争优势下降、农林牧渔行业遭受打击等不利后果,甚至部分外来物种携带病毒,也会产生公共卫生风险。上述危害结果显然难以为“环境资源”这一单一法益所概括。另一方面,由于行为主要表现为利用各种手段绕过海关监管,非法引进外来入侵物种这一行为类型本身蕴含妨害国家出入境管理秩序的可能性。绕关、瞒
20、报、谎报等非法引进外来物种的行为使得国家丧失了对外来入侵物种进行前期评估、监督的可能性。在现有的走私罪名体系很难对非法引进外来入侵物种的行为进行有效规制的前提下,上述行为极有可能对国家出入境管理秩序造成损害。综上所述,行为类型的多样性、侵害法益的多元性构成了本罪不同于“破坏环境资源保护罪”章节中其他犯罪的特殊性,为在全面认定本罪的社会危害性的基础上进行灵活化、个别化的处罚奠定了基础。其次,难以准确厘定本罪的认定标准。目前尚缺乏司法解释对该法条可能侵害的法益进行细化解读,这就可能导致司法人员依据单一法益的受损情况判断行为是否侵犯了犯罪客体,认定犯罪的难度被大大提高。一方面,如果司法人员按照传统观
21、点将本罪法益单一地认定为环境资源保护,则没有考虑到生物安全法益的丰富内涵。事实上,在生物安全保护的理念中,对于生态环境、生物资源的保护并不仅仅局限于对其完整、无损状态的保护本身,而更多地追求“人与自然和谐共生”的互动关系6,包含保护生态安全和人类永续发展等丰富内涵。将本罪法益局限于环境资源保护则会使司法人员忽略对于人与自然互动关系是否被破坏的审视与判断,从而丧失一个重要的判断视角。另一方面,即使有司法人员注意到了本罪侵害的主要法益是生物安全并对生物安全的内涵作出周延的认定,但也可能存在由于忽略其他法益而造成入罪情节的不当限缩。承接上文的论述,本罪侵害的是多元法益,在生物安全外还包含财产法益、社
22、会主义市场经济秩序、公众健康和国家出入境管理秩序等方面的内容。一旦忽略了个案中能够反映上述法益被侵害的情节,就意味着对入罪情节进行了不当的限制,进而影响了对于社会危害性及其侵害程度的全面认定,难以得出科学、合理的结论。最后,难以有针对性地适用制裁措施。从制裁有效性的角度来看,条文的立法目的,尤其是法益保护的目的决定了制裁措施的类型与程度。就本罪而言,由于缺乏对多元法益的把握,司法人员往往囿于惩戒环境资源破坏和恢复其圆满状态的具体需求而忽略对前置法和刑法中其他有效措施的探索和补充,仅倚重对传统刑罚措施的施用36非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪的理解与适用以达到保护法益的立法目的。这不仅会放大部
23、分被过度倚重的制裁措施的负面效应,而且还会导致部分有效的制裁措施未能发挥应有功能。其一,仅从环境资源保护的角度考虑传统刑罚措施的配比会在一定程度上暴露其固有的弊端。一方面,短期自由刑由于行刑时间的限制,难以有针对性地开展任何矫正和复归计划,改造功能较弱,且其执行场景可能会引发交叉感染的风险,耗散改造效果。7另一方面,罚金刑不仅难以强化对环境资源犯罪行为人的改造功能8,反而可能因为缺乏明晰的适用规范与惩戒后果而落入“空判”的窘境,折损适用效果。其二,由于缺乏对多元法益侵害的认识,司法人员可能疏于对财产、社会主义市场经济秩序、公众健康等法益受损的情节的把握与判断。也就是说,由于法益认定单一,本罪的
24、司法适用缺乏借鉴前置法有效措施的紧迫需求,这在一定程度上加剧了外来物种入侵防治领域内惩戒措施衔续的不顺畅。(二二)构构成成要要件件较较为为模模糊糊 从法条设置来看,本罪是以违反国家制定的有关外来物种审批、评估、监测的法律为前提的法定犯。本罪的正确适用离不开对构成要件要素的合理解释。然而,在司法解释尚未出台和实践案例数量较少的情况下,准确把握本罪中“违反国家规定”“外来入侵物种”“情节严重”等较为抽象的构成要件要素存在一定的困难。首先,“违反国家规定”的规范定位和具体内容难以确定。一方面,本罪中“违反国家规定”是具体的构成要件要素还是违法提示要素尚缺乏明确定位,给后续行为类型认定与违法性判断等带
25、来难题。在刑法理论中,判断“违反国家规定”的规范定位意味着明确法条中行为的刑事违法性来源。如果认为“违反国家规定”是具体的构成要件要素,则刑事违法性以行政违法性为前提,需要援引前置法的相关规定予以认定。而如果认为“违反国家规定”是违法提示要素,则只需要对其他构成要件要素进行解释即可明确刑事违法性所在。就本罪而言,不明确“违反国家规定”的规范定位不但会使司法人员就能否援引前置法的有关规定进行释法说理产生疑问,而且仅凭“非法引进、释放、丢弃外来入侵物种”的简略规定也难以对本罪的行为类型进行具体把握,不利于保证同案同判、提升司法裁量水平。另一方面,如何划定本罪罪状中“国家规定”的范围存在争议。虽然刑
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