非体育用地建设体育设施的制度非均衡性与制度创新策略--基于上海市的多案例分析.pdf
《非体育用地建设体育设施的制度非均衡性与制度创新策略--基于上海市的多案例分析.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《非体育用地建设体育设施的制度非均衡性与制度创新策略--基于上海市的多案例分析.pdf(7页珍藏版)》请在文库网上搜索。
1、第 30 卷 第 6 期 2023 年 11 月 体 育 学 刊 Journal of Physical Education Vol.30 No.6N o v.2 0 2 3 非体育用地建设体育设施的制度非均衡性与制度创新策略 基于上海市的多案例分析 张程锋1,杨金娥28(1.上海工程技术大学 体育教学部,上海 201620;2.中南民族大学 体育学院,湖北 武汉 430074)摘 要:以新制度经济学制度均衡为理论基础,结合多案例的经验分析,剖析上海市非体育用地建设体育设施制度非均衡性。研究认为,正式制度供给存在可利用非体育用地信息无从获晓、缺乏明确的改建操作指南、现行正式制度内容相互冲突、审
2、批手续难办理、缺乏具体的优惠政策支持等缺陷。多案例的非正式制度安排包括:寻求具有政府背景的“牵头人”、召开多部门参与的专题协调会、基于政治关联强度确定改造范围、以租赁形式获得土地使用权、实施灵活变通的改造策略、以评奖评优方式获得间接支持。为矫正制度非均衡性,应建立城市闲置非体育用地信息采集和公开披露制度、建立多部门参与的联席会议制度和推动审批手续的数字化建设、建立全城统一的非体育用地改建体育设施建设操作指引、建立非体育用地改建体育设施的实施方案制度、制定符合非体育用地建设体育设施的优惠政策、建立城市非体育用地建设体育设施的名录库。关 键 词:非体育用地;老旧厂房;城市更新;制度均衡性;多案例研
3、究 中图分类号:G80-05 文献标志码:A 文章编号:1006-7116(2023)06-0059-07 Institutional disequilibrium and institutional innovation strategy of the construetion of sports facilities by non-sports land Multiple case analysis based on Shanghai ZHANG Chengfeng1,YANG Jine2(1.Department of Physical Education,Shanghai Univer
4、sity of Engineering Science,Shanghai 201620,China;2.School of Physical Education,South-Central Minzu University,Wuhan 430074,China)Abstract:Based on the theory of institutional equilibrium in new institutional economics and combined with empirical analysis of multiple cases,this paper analyzes the i
5、nstitutional disequilibrium in the construction of non-sports land into sports facilities in Shanghai.The study concludes that the deficiencies in the formal institutional provision include:no information on available non-sports land,lack of clear operational guidelines for conversion,conflicting co
6、ntent of the existing formal system,difficult approval procedures,and lack of specific preferential policy support.Informal institutional arrangements in many cases include:seeking a lead person with government background,holding thematic coordination meetings with multi-sector participation,determi
7、ning the scope of renovation based on the strength of political affiliation,acquiring land use rights in the form of leases,implementing flexible renovation strategies,and receiving indirect support in the form of awards and merits.In order to correct the institutional disequilibrium,a system of inf
8、ormation collection and public disclosure of the citys idle non-sports land should be established,a system of joint meetings with multi-departmental participation and promotion of digitalization of approval procedures,a city-wide unified operational guideline for the construction of non-sports land
9、for the conversion of sports facilities,a system of implementation plans for the conversion of non-sports land 收稿日期:2022-12-01 基金项目:上海市体育决策咨询研究课题“上海市非体育用地建设体育设施的多案例分析(TYJCZX202215)”。作者简介:张程锋(1988-),男,讲师,博士,研究方向:体育管理。E-mail: 60 体育学刊 第 30 卷 for sports facilities,preferential policies for the construct
10、ion of sports facilities in line with non-sports land,and establishing a directory of non-sports land for the construction of sports facilities in the city.Keywords:non-sports land;old factory buildings;urban renewal;institutional equilibrium;multiple cases stud 充分利用非体育用地改建体育设施,是缓解特大城市中心城区体育场地设施供给不足
11、的重要举措。尽管国家层面的一系列政策鼓励利用非体育用地改建体育设施,但已有政策内容并未说明如何改建,缺乏能够具体指导市场主体改建的操作指南1。当然,虽然国家层面缺乏具体的操作指南,但是社会资本利用非体育用地改造体育设施的成功案例依然层出不穷。总体上,实践发展领先于政府政策制定。因此,通过对已有成功案例的分析,有助于了解社会资本利用非体育用地改造体育设施的“民间经验”,为制定相应政策提供决策参考。已有研究对盘活城市存量低效用地改造体育设施的价值与可行性1-3、改造障碍1-6、推进策略1-6、国外经验5,7做了较为深入的探索。从相关研究来看,在缺乏国家统一标准的情况下,各地方对非体育用地改造体育设
12、施的审批手续也不尽相同1-3。例如,广州将非体育用地改造的体育设施作为权属单位的附属设施,不要求办理规划许可地手续,只需到有关单位进行备案;武汉、温州以组织联席会议的方式进行审批手续。然而,现有研究缺乏关于上海案例的分析,也缺乏从新制度经济学的视角,审视非体育用地改造体育设施的制度安排。从制度视角看,非体育用地改造体育设施的制度安排具有典型的制度非均衡特征,存在制度供给与制度需求不平衡的状态。本研究以制度均衡理论为基础,结合上海市 4 个非体育用地改造体育设施的案例,细致分析上海市非体育用地改造体育设施制度供给的缺陷,总结 4 个案例成功改造的经验与特征,以期为政府部门提供已有成功案例的实践操
13、作经验,为后期探索制定符合实际情况的制度供给提供决策参考。1 非体育用地建设体育设施制度非均衡性的案例分析 1.1 案例基本情况 1)案例一:杨浦区市京体育产业园。杨浦区市京体育产业园前身是市京工业园,用地性质是工业用地,始建于 1998 年,共有 8 栋独立的工业厂房,园区总面积接近 3 万平方米,建筑面积达到9 000 平方米,土地权属方是上海市五角场集团。在工业园建成初期,周边是一望无际的农田,但随着城市空间的拓展,原有农田发展为五角场的城市副中心,周边建起 12 个居民社区,人口总数量达到 40 万左右。由于园区制造企业的噪音和粉尘污染,街道和社区要求园区进行转型。在上海市祥铭体育有限
14、公司(以下简称“祥铭体育”)负责人孟某接触五角场集团后,园区逐步向体育场馆转型。五角场集团抱着探索的心态,同意先将园区 1 号和 2 号厂房租赁给祥铭体育经营体育培训业务,并于 2016 年完成改建。后期,又将其他6 座厂房陆续租赁给祥铭体育。2020 年 7 月初所有厂房完成改造工作,并挂牌市京体育产业园。厂房改造的场馆能够满足篮球、羽毛球、游泳、高尔夫、击剑、网球、体育舞蹈、跆拳道、武术、乒乓球等多个项目的体育培训。2)案例二:宝山区三邻桥体育文化产业园。三邻桥体育文化园(以下简称“三邻桥”)位于宝山区高境镇,原址为上海保温容器有限公司(占地面积102 亩),该公司是奉贤国资委下属企业。因
15、经营困难,在 1995 年以厂区 66 亩土地作为股本与日本企业尼普洛株式会社组建了上海日硝保温瓶胆厂(现为“三邻桥”一期地块)。在后期自营中又因经营困难,为支付职工下岗分流的社保费,将剩余 36 亩土地产权质押给上海市社保中心。2005 年原上海日硝保温瓶胆厂停产,自此厂房长期处于闲置状态。随着城市空间的拓展,闲置厂房周边陆续建起居民楼。为更新城市用地功能,高境镇政府联系奉献区政府,建议调整产业结构。为支持原上海日硝保温瓶胆厂地块转型,由奉贤国资委下属企业开伦集团收购原上海日硝保温瓶胆厂的外资股权。因回购日方股权支付较多资金,开伦集团选择与社会资本共同开发经营,确定金地商置作为战略合作伙伴,
16、具体由金地商置下属启客威新集团进行工程建设和商业运营。启客威新集团专注于产业园区开发建设及运营管理,在老厂房改造文化创意领域积累丰富经验,例如“8 号桥”文创园项目。经多次论证,最终确定老厂房改造成体育综合体。“三邻桥”总体规划改建面积 102 亩,分三期进行施工,一期改建面积 66 亩,建筑面积大约为 36 000 平方米,共涉及 14 栋独立厂房。一期工程于 2017 年开始施工,2019年 5 月 25 日正式开园运营,总投资 2 亿元。3)案例三:杨浦区周家嘴路 4395 号全民运动健康中心。杨浦区周家嘴路 4395 号全民运动健康中心,建造面积 4 000 平方米,该地块权属单位为光
17、明集团下属企业上海申宏冷藏储运有限公司(下称“申宏冷库”)。第 6 期 张程锋,等:非体育用地建设体育设施的制度非均衡性与制度创新策略 61 申宏冷库建成于 1966 年,2016 年 6 月 28 日关停。总占地面积 55亩,厂区内有一块接近 6 000平米的空地,自关停后一直处于闲置状态。2021 年申宏冷库企业负责人与上海金道体育有限公司(下称“金道体育”)负责人金某达成合作意向,同意将 6 000 平米的闲置空地租赁给金道体育,改造为体育场地设施。该项目总投资 200 万以上,2022 年 1 月开始建设,受疫情影响2022 年 9 月最终完成改造。该场馆的类型主要有室内标准羽毛球场
18、9 片、室内标准篮球场 2 片、室外五人制足球场 1 片、室外标准篮球场 1 片。4)案例四:杨浦区控江路 435 号翼动羽毛球馆。杨浦区控江路 435 号翼动羽毛球馆原址是长白电影院,土地权属方是杨浦区国资委下属企业上海杨浦文娱有限公司。该电影院建于 1982 年,后因经营困难关停后被出租改造成游戏厅和台球室。游戏厅是典型的“六小业态”,容易滋生“三合一”等乱象,备受周边居民诟病。2019 年正值杨浦区国资委开展系统内部房地资产租赁专项整治行动,推进存量资产“退商还文”,上海杨浦文娱有限公司几经努力,于 2020 年上半年将长白电影院收回。后续在杨浦区体育局体育活动中心领导的推荐下,上海金道
19、体育有限公司负责人金某接触了上海杨浦文娱有限公司相关责任人,双方同意将长白电影院改造成体育场地。金道体育将原电影院改造成 5 片羽毛球场,其中 4 片标准羽毛球场、1片单打羽毛球场,总体建筑面积700平方米,并于2020年 12 月正式对外营业。1.2 案例的制度非均衡性分析 从供求关系看,新制度经济学认为制度均衡是指制度供给满足制度需求的平衡状态。反之,制度供给不能满足制度需求的状态,则视为制度非均衡性8。从上海的非体育用地改造体育设施的制度安排看,当前国家层面和本市缺乏具体的制度结构,导致市场主体参与非体育用地改造体育设施存在制度障碍,表现出制度供给与制度需求非均衡性。并且,根据新制度经济
20、学对正式制度和非正式制度的界定,这种制度非均衡特征进一步体现在:一是在正式制度供给存在缺陷的情况下,非正式制度发挥有效作用。市场主体主要通过非正式制度安排,实施非体育用地改造体育设施。二是非正式制度存在一定局限性。非正式制度作用的发挥,依赖于政治关联状态,导致非正式制度具有一定的进入壁垒。为了更清晰解释这种制度非均衡性,研究对现有正式制度供给,以及非正式制度安排、进入壁垒特征进行具体分析。1)正式制度供给的缺陷分析。新制度经济学认为正式制度是指以成文形式存在且有权威机构付诸实施,例如法律、政策等8149-150。研究将国家层面和上海市出台的相关政策视为非体育用地改造体育设施的正式制度,并将正式
21、制度供给的缺陷总结如下。(1)可利用非体育用地信息无从获晓。在现有正式制度供给中,国家层面和本市印发的政府文件,均未涉及可利用非体育用地信息采集和公开披露制度。在访谈过程中,祥铭体育(案例一)负责人和金道体育(案例三、四)负责人均提到,民营企业有意图、有财力利用非体育用地改造体育设施,但是关于非体育用地的具体信息难以获取,社会资本参与非体育用地建设存在诸多的信息鸿沟。一是非体育用地的土地权属单位是谁?如何联系上能够直接“拍板”的负责人?二是非体育用地所有权是否清晰?是否存在租赁风险?三是非体育用地是否具备改造体育设施的基础条件和保障条件?诸如此类的信息需要民营企业利用自身的社会网络去获取,信息
22、获取过程不仅存在难度,而且增加民营企业的时间、经济成本。因此,信息不对称势必增加社会资本盘活非体育用地的难度。(2)缺乏明确的改建操作指南。非体育用地性质是制约改造体育设施的关键问题,从用地性质来看,利用非体育用地改建体育设施有两种思路:一种是不变更原有用地性质,取得合法改造资质;另一种是将原有用地性质变更为体育用地性质。两种思路都存在较大的障碍,变更用地性质主要面临两类困难:一是变更用地性质涉及的职能部门较多,审批手续较为复杂。没有政府部门深度介入,社会资本难以达成。二是社会资本需要缴纳高额的土地出让金,加上工程改造的资金投入,总体改造经济成本较高。不变更用地性质的障碍,主要是关于非体育用地
23、改建体育设施的具体政策空白,难以获得合法改造的资质。尽管国家层面在多个政策中鼓励社会资本利用非体育用地改建体育设施,但是目前没有具体的操作细则出台1-4。就上海而言,本市出台上海城市更新条例 关于盘活存量工业用地的实施办法(试行)等利好政策,但是缺乏关于改造建设的操作指南5。社会资本获得非体育用地使用权后,为申请办理合法改造的资质,不了解需要对接哪些职能部门,具体需要办理哪些手续。在调研中,据祥铭体育负责人反映,起初办理相关审批手续无从下手,自身能做的就是根据自己掌握的信息主动联系相关部门,完全是“摸着石头过河”。(3)现行正式制度内容相互冲突。近年来,国家和地方印发了系列政策,引导社会资本利
24、用非体育用地改建体育设施,意图缓解人口密集区的体育用地供给矛盾。然而,此类政策导向与已有的城乡规划法 62 体育学刊 第 30 卷 等土地用地政策不兼容,存在明显矛盾与冲突。我国实行土地用途管制制度,按照城市用地分类与规划建设用地标准的规定,只有体育用地(用地类别代码A4)和康养用地(用地类别代码 B32)可以建设体育场地设施。另据物权法第十二章规定,建设用地应遵循土地用途的规定,不允许私自改变土地用途。如需变更,应获得相关行政主管部门的审批。因此,对老旧厂房、公园绿地、物流仓储等改建也必须符合原有用地性质。擅自对非体育用地性质的土地改建为体育场地设施,实质就是对原有土地用地性质的非法更变。改
25、建的建筑也会被定性为违建建筑,行政主管部门有权进行依法拆除或要求恢复原有建筑风貌。(4)审批手续难办理。利用非体育用地改造体育设施牵涉多个职能部门,由于非体育用地改造体育设施相关政策内容不具体,相关职能部门的理解程度与支持力度都存在差异,是法无禁止即可为,还是法无规定不可为,都是职能部门的一念之差。社会资本依靠自身力量办理相关手续存在较大障碍,难以获得合法改造身份。在访谈中祥铭体育负责人强调,办理消防安全手续无疑是最难的环节,老厂房的硬件基础基本很难满足现行消防安全审批要求。并且,部分老旧厂房的空间布局先天不足,在改造体育场馆设施过程中需要进行适当调整。然而,改变原有建筑外观或内部结构将面临消
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 体育 用地 建设 体育设施 制度 均衡 创新 策略 基于 上海市 案例 分析