分层分类社会救助体系:核心概念、国际经验与中国路径.pdf
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1、162社会科学分层分类社会救助体系:核心概念、国际经验与中国路径2023年第10 期分层分类社会救助体系:核心概念、国际经验与中国路径张浩森谭洪摘要:分层分类社会救助体系这一概念,是在我国反贫困发生战略转向和迈向共同富裕的背景下,为了实现社会救助从“悬崖”到“缓坡”的转变而提出的,分层分类社会救助体系是中国特色高质量社会救助的重要标志。国外社会救助体系一般由不同类型的救助项目组合而成,其面向各类贫困对象提供差异化救助,具有对象分类和救助分层的特点,可以提供综合性的救助帮扶,有值得借鉴之处。助推我国分层分类社会救助体系优化升级需要在充分厘定其核心概念的基础上,结合相关国际经验及其启示,从救助功能
2、、救助对象和内容、救助主体和救助方式四方面入手,推进社会救助的高质量发展,为迈向中国式现代化和共同富裕筑牢坚实底板。关键词:分层分类;社会救助体系;普遍型救助;类别型救助;专项型救助;有条件现金转移支付救助中图分类号:C913.7文献标识码:A文章编号:0 2 57-58 3 3(2 0 2 3)10-0 16 2-11作者简介:张浩森,四川大学公共管理学院教授;谭洪,四川大学公共管理学院博士生作为“民生七有”的核心构成,“弱有所扶”是当前中国新时代民生建设的关键原则与远景目标之一,也是我国实现共同富裕必须补齐的短板。以困难和弱势群体为对象,提供直接性救助帮扶的社会救助体系是实现“弱有所扶”的
3、重要制度安排。2 0 2 0 年8 月中办、国办印发关于改革完善社会救助制度的意见,首次提出要“健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系”,此后,“健全分层分类的社会救助体系”的相关论述在党的十九届五中全会(2 0 2 0)、中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2 0 3 5年远景目标纲要(2 0 2 1)、全国政协十三届五次会议(2 0 2 2)、党的二十大报告(2 0 2 2)等重要会议与文件中多次被提及和强调。由此可见,在推进中国式现代化和迈向共同富裕的现实情景中,分层分类社会救助体系建设已然成为党和政府重要的推进议程,其概念的提出不仅为中国特色社会救助体系高质量发展创
4、造了契机并指明了方向,更是全面推进“弱有所扶”目标实现的关键保证。目前,学术界对分层分类社会救助体系的专门研究相对较少,仅有少数学者基于需求侧管理视本文系国家社会科学基金重大项目“全面建成小康社会背景下相对贫困治理的实现路径研究”(项目编号:2 2&ZD060)的阶段性成果。163分层分类社会救助体系:核心概念、国际经验与中国路径社会科学2023年第10 期角就分层分类社会救助改革进行分析,抑或是基于整体视角就分层分类社会救助体系的运行现况及优化对策予以探究,而围绕分层分类社会救助体系的核心概念,以及相关国际救助体系情况与经验所开展的研究相对缺乏。概念的模糊与国际视野的欠缺,会影响我国分层分类
5、社会救助体系的发展路径。因此,本文旨在探讨分层分类社会救助体系的核心概念,考察相关国际实践及经验,进而立足国情寻找健全分层分类社会救助体系的中国道路。一、分层分类社会救助体系的概念我国多层次社会救助体系是伴随着近二十多年来新型社会救助的构建和发展逐步形成的,主要包括基本生活救助、专项型救助和急难型救助三大层次。在多层次的新型社会救助体系助力脱贫攻坚任务胜利完成后,面对反贫困战略的转向,社会救助需要进一步改革和完善,以提升目标和水平并实现精准和积极,来应对相对贫困并促进低收入人口共同富裕。由此,分层分类社会救助体系的概念被正式提出,其核心在于对困难群体的分类管理与针对不同类别对象提供分层次的、供
6、需匹配的精准救助。(一)概念缘起:新型社会救助的建立和发展20世纪9 0 年代起,党的十四大提出了建设社会主义市场经济的经济体制改革目标之后,我国经济转型加快,国有企业改革迈人脱困闯关阶段,很多企业停产、破产,工人下岗、失业,物价飞速上涨,大量下岗职工陷人生活困境,成为城市主要贫困群体。为此,一项全新的社会救助制度一一最低生活保障逐步建立。19 9 9 年9 月,国务院颁布城市居民最低生活保障条例,对该制度予以全面性规范,标志着城市最低生活保障制度在全国范围内的正式建立。2 0 0 7 年7 月,关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知出台,明确界定了农村低保制度的总体要求、目标、对象、管理方
7、式以及保障资金等,标志着农村居民最低生活保障制度在全国的确立。最低生活保障制度的建立结束了原本带有恩惠色彩的传统社会救济制度,使获得救助成为一项基本的公民权利,提供救助成为政府义不容辞的责任与义务。此外,为进一步规范农村五保供养工作,19 9 4年国务院发布了农村五保供养工作条例。由于税费制的改革,为充分保障农村五保制度的资金来源,2 0 0 6 年新的农村五保供养工作条例颁布,意味着农村五保供养实现了由集体福利性质的农民互助互济向政府公共财政保障的重大转变。2 0 16 年,国务院出台关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见,将针对城市“三无”人员及农村“五保”对象所设立的保障制度统一为特困
8、人员供养制度,实现了特困供养制度统一、城乡统筹。2003年后,伴随着城乡低保制度的逐步发展完善,除衣食住行用等传统生存性需求外,困难群众亦逐步衍生出住房改造、教育提升、就业帮扶、医疗诊治等多元化需求。为此,民政部等相关部门印发多份文件,开始大力推动住房救助、教育救助、就业救助以及医疗救助等各类专项救助制度的建立健全,专项救助成为社会救助体系建设的新增长点。2007年伊始,为解决因遭受突发事件、意外伤害、重大疾病而陷人临时性、短暂性生活困境人群的基本生存问题,民政部在部分省份就临时生活救助制度开展广泛的探索,并于2 0 14年正式出台关于全面建立临时救助制度的通知,在全国范围内大力推进临时救助制
9、度。同年,民政部在全国开展“救急难”工作试点,要求建立急难对象主动发现机制和“救急难”快速响应机制。可以说,临时救助制度建设和“救急难”工作的开展有效补上了新型救助体系的短板,标志着三层次政府救助的结构体系建设框架基本完成。4匡亚林:需求侧管理视角下社会救助体系分层分类改革研究,河海大学学报(哲学社会科学版)2 0 2 1年第2 期。1参见林闽钢:分层分类社会救助体系的发展现状与健全思路,行政管理改革2 0 2 3 年第1期;韩克庆、郑林如、秦嘉:2健全分类分层的社会救助体系问题研究,学术研究2 0 2 2 年第10 期。高瑾:我国特困人员供养法律制度历史演进及制度展望,上海政法学院学报(法治
10、论丛)2 0 17 年第6 期。林闽钢:分层分类社会救助体系的发展现状与健全思路,行政管理改革2 0 2 3 年第1期。164社会科学2023年第10 期分层分类社会救助体系:核心概念、国际经验与中国路径党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,党和政府高度重视保障与改善民生。2 0 14年,国务院颁布社会救助暂行办法,标志着我国正式形成了以基本生活救助(低保、特困)为基础,以专项救助(医疗、教育、住房、就业)为支撑,以急难救助(临时、灾害)为辅助,以社会力量参与(慈善、服务)为补充,由多层次构成的具有中国特色的新型社会救助体系。(见表1)。表1中国多层次的新型社会救助体系构成救助层次救助项
11、目第一层次:基本生活救助最低生活保障、特困人员供养多层次的新型政府救助第二层次:专项救助医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助社会救助体系第三层次:急难救助临时救助、受灾人员救助社会力量参与的补充救助慈善救助、政府购买的服务救助(二)概念提出:实现社会救助从“悬崖”到“缓坡”我国多层次的新型社会救助体系在全面建成小康社会过程中发挥了至关重要的作用,筑牢了兜底防线。首先,基本生活救助化解了困难群众的生活之忧。城乡低保和特困人员的经费投人逐年增长,救助标准不断提高。以低保为例,截至2 0 2 0 年底,全国城市低保年人均标准达到8 13 1.2元,较2 0 15年增长2 7 18 元;全国农村低保
12、年人均标准达到59 6 2.3 元,较2 0 15年增长2 7 8 4.7 元。其次,专项救助帮助困难群众解决了医疗、教育、住房和就业方面的专门问题,为受助家庭提供了多维度的综合救助帮扶,有力增强了社会救助的兜底保障作用,并积极促进了困难群众的发展。最后,急难社会救助帮助有效应对突发问题。急难救助可以在社会成员因遭遇诸如自然灾害、重大疾病等突发意外而陷人生活困境时给予及时的帮扶,有助于织牢、织密兜底保障网。民政等相关部门的主动发现机制,提高了急难社会救助的时效,能够有效帮助遭遇各种突发问题的家庭和个人渡过难关。随着脱贫攻坚战役的胜利以及全面建设小康社会任务的完成,在迈向共同富裕的道路上,我国社
13、会救助体系的一些短板凸显,制约了其相对贫困治理功能的发挥,其中,社会救助的“悬崖效应”成为突出问题和改革焦点。“悬崖效应”是指各类专项救助、慈善救助的资格多叠加在低保和特困身份之上,有时甚至会导致部分基本生活救助对象的收人水平远远高于其他低收人群体,这不仅会造成一些低保对象不愿意退出救助,也使得一些低收人群体希望获得低保或特困身份,以享受各种专项救助与慈善救助等,影响救助的公平性。为此,2 0 2 0 年8 月,中办、国办印发了关于改革完善社会救助制度的意见,首次正式提出“健全分层分类社会救助体系”,要求根据困难类型和困难程度提供差异性救助,目的是形成分层次的梯度救助格局。针对低保、特困人员等
14、绝对困难群体,应以现金、生活物资等物质帮扶形式为核心,重点解决其因收人不足而难以维持“衣食住行用”等基本生存的关键问题,主要给予基本生活救助;针对低保边缘家庭和支出型贫困家庭等相对困难群体,关键解决其在就业、医疗、教育、住房等方面所面临的多维困境,主要给予专项救助;针对遭遇特殊、突发困难而陷人困境的其他困难群体,依据其所遭遇的突发性、特殊性困难的类型及性质进行精准研判,给予合理且适度的急难性救助。这种救助模式就使得社会救助不再是传统的于低保、特困人员的断崖式救助,而是将其转换成一种能够惠及更多救助人群的“缓坡”式救助,提升社会了救助的公平性与精准性。由上可见,分层分类社会救助体系这一概念的提出
15、是为了实现社会救助从“悬崖”到“缓坡”的转变(见图1),进而实现救助的公平、精准和高效。城乡低保标准来自相关年份民政统计年鉴。林闽钢:深人把握我国社会救助体系的鲜明中国特色,人民日报2 0 2 0 年11月2 日,第9 版。165分层分类社会救助体系:核心概念、国际经验与中国路径社会科学2023年第10 期一基本生活救助绝对困难群体(低保、特困)K一专项救助绝对困难群体(低保、特困)一基本生活救助一急难救助相对困难群体(低保边缘、支出型贫困)专项救助其他困难群体(遭遇特殊、突发困难的公民)急难救助相对困难群体(低保边缘、支出型贫困)其他困难群体(遭遇特殊、突发困难的社会公民)“悬崖”“缓坡”图
16、1分层分类社会救助体系概念提出目的示意图(三)概念界定:分类管理与分层救助如前所述,“分层分类社会救助体系”的提法和概念于2 0 2 0 年最早出现在政府的规范性文件中,之后也多见于政策文本,学术界尚未对其有清晰和明确的界定。不过既有研究已对分层分类社会救助体系的框架构成和主要特征进行过分析总结。从框架构成看,有学者认为既可基于救助时效高低及覆盖人群范围,细分为基本生活救助圈层(底层)、专项救助圈层(中层)和急难救助圈层(高层),亦可基于贫困程度、致困原因划分为核心内圈层(绝对困难群体)、中圈层(相对困难群体)、外圈层(其他困难群体),救助层次从低到高、由内向外梯级递升,实现纵向合理分层。从主
17、要特征看,一是救助项目具有层次结构,即立足问题导向,以问题解决类型的差异为依据将社会救助进行项目区分:基本生活救助以解决基本生活问题为首要,专项社会救助以解决相关专业问题为内核,急难社会救助以解决突发问题为关键,社会力量参与的补充救助以解决个性化突出问题为核心。二是救助对象帮扶引人分类管理,即可围绕绝对困难、相对困难以及其他困难三类群体开展大体分类并形成三大圈层,在此基础上根据经济收入、家庭构成、居住环境、健康水平、就业状况等多维度指标对不同圈层的困难群体进行更细致的分类。在既有研究基础上,本文认为,分层分类社会救助体系是中国特色高质量社会救助体系的重要标志,是迈向中国式现代化和共同富裕进程中
18、的坚实底板,是指在综合考虑困难群众困境情况、致困缘由、困难程度、求助事项等要素前提下,对救助对象类别进行合理划分,从而提供分层次、分类别、供需匹配的精准化救助,实现救助资源统筹优化、救助效果有序提升、救助对象满意度持续增强的创新性、系统化的有机体系。分层分类社会救助体系主要涉及两大基本要素:一是分类管理,这意味着要对困难群体进行精准识别并科学合理的分类,在此基础上进行需求研判和有效管理;二是分层救助,这意味着要针对不同类别的困难群体提供分层次且供需匹配的精准救助,不只要实现“济贫”,还要实现“助困”,充分发挥社会救助兜底保障和促进发展的双重功能。、对象分类和救助分层:社会救助体系的国际经验与启
19、示从国际上看,社会保护体系主要包括劳动力市场规制、社会保险和社会救助,其中,社会救助是最古老的社会保护措施,也是直接针对贫困者等弱势群体的保护手段。一般而言,社会救助涵盖两个层次的目标:一是为贫困者提供满足其最低生活标准的帮助,在不同国家“最低生活标准”会有不同的操作定义,比如有些国家是指维持生存的标准,有些是保障基本生活的标准,有些则是保匡亚林:需求侧管理视角下社会救助体系分层分类改革研究,河海大学学报(哲学社会科学版)2 0 2 1年第2 期。1张浩森:弱有所扶:分层分类社会救助体系建设研究,行政论坛2 0 2 2 年第6 期。3林闽钢:分层分类社会救助体系的发展现状与健全思路,行政管理改
20、革2 0 2 3 年第1期。张浩森:弱有所扶:分层分类社会救助体系建设研究,行政论坛2 0 2 2 年第6 期。Armando Barrientos,Social protection and poverty,International Journal of Social Welfare,Vol.20,No.3,2011,pp.240-249.166社会科学2023年第10 期分层分类社会救助体系:核心概念、国际经验与中国路径障体面和有尊严生活的标准;二是作为反贫困手段它应该防止受助者被边缘化或被社会排斥。换句话说,社会救助不应只是提供款物帮扶以维持一个低收入水平的群体,还应该使受助者群体获得
21、发展的机会和能力并最终摆脱贫困、融入社会,由此可以从目标与功能角度把社会救助体系分为最低生活保障型和促进发展型救助两大层次,前者主要是现金和物质救助的形式,后者主要是服务救助的形式。从待遇给付形式的角度看,国际上社会救助体系主要包括以下三种项目类型:一是普遍型救助,主要指对所有收入低于最低生活标准的对象提供现金救助。二是类别型救助,主要是对残疾人、老年人、儿童等特定弱势群体提供现金救助。三是专项型救助,主要是指在医疗、教育、住房、就业等方面为困难群体提供相应的实物或服务救助。在上述三类项目之外,2 0 世纪9 0 年代始,拉美发展中国家逐步建立起一种新型社会救助项目,即有条件现金转移支付救助(
22、CCT),其落脚于个体人力资本的开发,将获取救助的基本条件与健康、营养、教育等具有发展性的社会政策结合,旨在提升贫困儿童、贫困妇女等困难群体的健康、营养及教育水平。根据世界银行统计,全球共有60多个国家实施此类项目。与发达国家普遍型救助和类别型救助的无条件现金救助不同,有条件现金转移支付救助是一种提供附加条件的现金救助,属于全新的救助项目类型。国外社会救助体系一般均由上述不同类型的救助项目组合而成(见图2),其面向各类贫困对象提供差异化救助,同样具有对象分类和救助分层的特点,可以提供综合性的救助帮扶。普遍型救助提供现金一类别型救助国际社会救助项目有条件现金转移提供实物或服务一专项型救助图2 按
23、待遇给付形式划分的国际社会救助项目种类(一)国国外社会救助体系的三种主要模式根据不同项目类型的组合,国外社会救助体系主要存在三种不同模式:1.类别型救助+专项型救助该模式的社会救助体系主要由类别型救助和专项型救助构成,前者主要提供满足基本生活需要层次的救助,后者则主要提供满足受助者发展需要层次的救助。采取这一模式的代表国家是美国。美国的类别型救助主要包括贫困家庭临时援助(TANF)、补充收人计划(SSI)和儿童救助项目等,专项型救助则包括食品券项目、医疗救助、住房救助等。对类别型救助而言,贫困家庭临时援助(TANF)的救助对象是有儿童的贫困家庭,其主要目标包括:为有儿童的贫困家庭提供临时性援助
24、,促使儿童能够在原生家庭或亲属家庭健康成长;基于就业促进、婚姻维护等举措减轻贫困家庭对政府所提供各项福利的依存性;杜绝并降低未婚生育的发生率,助推双亲家庭保持的稳定性。该救助项目强调救助的临时性,并带有鲜明的就业优先取向,该救助项目在递送中积极引入市场和社会力量,广泛采取了服务外包的形式。补充收人计划(SSI)的救助对象是贫困的残疾人、盲人和老年人,政府为其提供补充保障收入,残疾和失明有具体的标准,老年人则要在6 5周岁以上,接受Eardley Tony et al.,Social Assistance in OECD Countries(Volume I):Synthesis Report,
25、London:HMSO,1996,p.47.Jos Berghman,“The Resurgence of Poverty and the Struggle against Social Exclusion,International Social Security Review,2Vol.50,No.1,1997,pp.3-21.3Eardley Tony et al.,Social Assistance in OECD Countries(Volume I):Synthesis Report,London:HMSO,1996,p.3.ISSA,“Annual Review 2013 I 2
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