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1、昆山市财政“十二五”规划纲要从 2011 年开始,我国进入“十二五”发展时期。这五年,是昆 山加快向率先基本实现现代化迈进的关键时期,也是财政可以大 有作为的重要战略机遇期。根据市政府编制“十二五”发展规划、 展望 2020 年远景目标的要求,在总结“十一五”财政发展情况、分 析全市财政经济走势的基础上,结合我市发展现状,制定本财政 发展规划。一、“十一五”时期我市财政工作取得重大进展“十一五”时期,在市委市政府的正确领导之下,面对复杂多 变的宏观经济环境,全市财政工作以科学发展观为指导,着力促 进经济结构转型升级,支持社会民生事业和谐发展,积极组织财 政收入,扎实推进财政改革,财政职能不断增
2、强,财政管理日趋 规范,符合昆山实际的公共财政框架体系初步构建,财政工作取 得了丰硕成果。(一) 财政实力在高平台上保持快速增长“十一五”是超额完成目标,实现财政收入量增质优的五年。“十 一五”期间,我市经济保持强劲发展势头,财政收入大幅增加。五 年来,全市实现全口径财政收入 1434.99 亿元,约为“十五”期间的 3.8 倍,平均增幅 32.71;一般预算收入 563.88 亿元,为“十五” 期间的 4 倍多,平均增幅 25.87 ,增幅高于经济增长速度 2.34 2 个百分点。全口径财政收入和一般预算收入分别跨越了400 亿元、 100 亿元大关,且提前两年完成“十一五”计划目标。财政收
3、入在增 速较快的基础上,继续保持了结构优、质量好的特点。财源建设 协调发展,涉外经济与民营经济累计入库税收同步增长,服务业 经济对财政收入贡献呈逐年快速增长态势。2010 年财政收入占地区生产总值比重达 22.89% ,比“十五”期末占比提高了 6.29 个百分点。地方一般预算收入中税收收入占比达 92.48% ,在全省县级市 中名列前茅。“十一五”期间昆山经济发展和财政收入情况表单位:亿元项 目2006 年2007 年2008 年2009 年2010 年“十一五” 期间“十五”期间GDP932.011151.81500.261750.782100.287435. 132276.24增长%24
4、.90%20.50%15.00%16.00%20.00%23.53%29.45%一般预算收入65.3786.56115.69133. 13163. 13563.88139. 11增长26.65%32.42%33.70%15. 10%22.53%25.87%41.86%全口径财政收入151.38201.85272.55328.39480.821434.99377.77增长%29.58%33.34%35.00%20.50%46.30%32.71%43.75%占 GDP 比重%16.24%17.52%18. 17%18.76%22.89%19.30%16.60%税 收 占 一 般 预 算 收 入比重
5、91. 16%93.87%92.07%91.06%92.48%92. 12%95.07%(二) 服务发展在推进经济结构转型升级中初现成效“十一五”是转变财源培植理念,创新财政支持经济发展方式 3 的五年。“十一五”期间,财政部门牢固树立服务发展大局意识, 积极贯彻执行各项财政政策,从政策扶持、资金支持、服务帮助 等方面采取措施,推进经济结构调整,支持促进经济快速发展。1 大力推进功能区建设,促进产业科学集聚。不断加大对重 点产业和重点项目的支持力度,灵活运用各种财政政策工具,大 力支持主体功能区建设。突出了对省国际服务外包示范基地的花 桥国际商务城、“对接上海、对接世博”的沿沪产业带、省现代服
6、 务业集聚区的昆山软件园等重点园区、特色产业基地的扶持,进 一步优化产业空间布局。对各重点产业园区实施专项财政转移支 付,促进特色产业科学集聚,实现主体功能区资源的合理配置。2 重点支持服务业发展,实现经济结构转型。设立现代服务 业发展专项资金,2006 年至 2010 年五年间,累计拨付资金 3. 17 亿元,对现代物流、信息服务等生产性服务业进行重点扶持,进 一步提高生产性服务业在服务业中的比重,增强现代服务业对经 济发展的推动作用;设立服务外包产业发展专项资金,累计拨付 资金 1.76 亿多,支持生产型企业剥离、设立从事服务外包的企业, 大力推动金融外包、离岸外包、软件开发外包等国际服务
7、外包业 务发展;组建金融 BPO 产业基金,引导社会资本投资服务外包企 业,加速服务外包产业集聚,推动“昆山制造”向“世界办公室”转变; 加快推动全市旅游服务业发展,累计拨付旅游专项资金4504 万元, 用于特色旅游建设。3 强力推进科技自主创新,助推创新型城市成长。“十一五” 4 期间我市出台一系列支持企业自主创新、促进高新技术产业化的 政策措施,并设立科技发展专项资金,五年间累计专项资金支出 超过 18 亿元。增加预算安排支持科技创新,并逐年增加投入,2010 年预算安排科技支出 6 亿元,比 2006 年增长 7 倍多,占全市财力 的 5.04%。通过建设科技创新载体,加快重大科技成果转
8、化,支持 企业技术改造和自主品牌建设,引导金融加大对科技创新支持力 度等措施帮助企业实现发展方式根本转变,推进经济结构调整和 产业升级。4 积极引导低碳经济发展,建设环境友好型社会。设立节能 专项资金,累计安排节能减排资金 7800 万元,积极推进我市的节 能减排工作,倡导全社会响应低碳减排号召,推动环境友好型社 会建设。引导企业采用先进技术,降低能耗,节约生产;对节能 减排效果带动作用明显的骨干企业予以扶持,奖励节能技改示范 单位;鼓励企业加强资源的回收和重复使用,减少污染物的排放。 有力地推动企业走速度与质量相结合的可持续发展之路。5. 全方位支持企业发展,提高企业核心竞争力。“十一五”期
9、 间累计安排财政资金 4.88 亿元,加大财政对企业扶持力度,引导 企业实施产品改造、技术创新,帮助企业解决融资困难,鼓励企 业加快上市步伐,促进企业发展。2009 年起设立企业做大做强专 项资金,累计安排资金 1 亿元,用于资助、奖励企业扩大规模、 资产重组、技术改造、科技研发等。制定鼓励企业外贸发展的若 干政策,鼓励企业创建出 口品牌及出口基地、参加境内外展、投 5 保进出口信用保险,减轻金融危机对我市外向型企业的冲击。设 立企业转型升级引导资金,鼓励企业实行外贸转型升级,截止目 前累计超过 600 家企业获得 21781 万元引导资金的帮助,有效地 提高了企业的核心竞争力。(三) 财政保
10、障职能在科学理财中日趋增强“十一五”是优化支出结构,建设民生财政的五年。按照公共 财政的要求,财政支出重点始终突出“促发展,惠民生”的主题, 切实把发展成果转化为人民群众的实惠。1 不断加大财政支农投入,加快城乡一体化步伐“十一五”期间,按照财政支农支出“两个高于、一个确保”的工 作要求,我市不断加大对“三农”的投入力度,财政累计投入支农 资金近 41 亿元,支农投入年均增长达到 32.22%。通过大幅度增加 对农村基础设施建设和社会事业发展的投入,加快完善城乡公共 服务体系。完善财政支农政策机制,积极落实粮食直补、农资综 合补贴、渔船柴油补贴、 良种补贴和农机补贴等一系列财政涉农 补贴政策,
11、提高农业生产积极性,增加农民收入。通过政府与保 险经办机构“联办共保”模式,明确了涉农保险项目和各级财政补 贴的比例,加快发展政策性农业保险,提高农业抵御灾害事故能 力,稳定农业生产。积极落实应对金融危机,扩大内需的财政扶 持政策。落实家电下乡、汽车摩托车下乡和家电以旧换新补贴政 策。加大财政投入力度,加快现代特色农业和休闲观光农业的载 体建设,巩固农业基础地位,推进了富民强村的现代化进程。 6 2 实施财力向民生倾斜,推进“和谐昆山”建设支持优先发展教育,按照教育投入“三增长”的要求,加大教 育投入。2010 年预算安排教育经费 15.22 亿元,是“十五”计划最 后一年决算支出数的 3.8
12、 倍,年均增长 30.84% 。“十一五”期间, 政府助学政策体系得到进一步完善,实现了政府助学全覆盖。中、 小学生均公用经费标准不断提高,五年来生均公用经费标准分别 增加了 2.5 倍和 2.4 倍。认真落实义务教育免费政策,保障义务教 育免收学杂费补助资金及时到位。高标准推进中小学教育技术装 备标准化工程,全市 100%的学校教育技术装备基本达到省二类装 备标准,10%的学校达到省一类装备标准。全面实施义务教育阶段 学校绩效工资,保障教师待遇逐年提高。支持文化体育事业发展,文化、体育投入持续增长。“十一五” 期间累计预算安排文化、体育经费总额比“十五”计划期间增长 93.94% ,年均增长
13、 14. 13% 。“文化昆山”建设快速推进,图书馆、 青少年活动中心等一批公益性文化设施全面建成;数字有线电视 基本实现城乡家庭全覆盖;城乡社会文化活动广泛开展。体育事 业蓬勃发展,体育馆、3 万人体育场、游泳跳水综合馆、网球馆等 大型体育场馆相继建成;社区和农村体育设施“三个一”工程建设顺 利进行,有力地推动全民健身运动广泛开展。增加卫生投入,支持卫生服务体系建设。“十一五”期间,全 市用于医疗卫生服务体系建设的财政资金 17 亿元,就医环境、医 疗设备进一步改善,社区卫生服务体系逐渐完备,基本医疗卫生 服务的公益性、公平性充分体现。 7 完善社会保障体系,提高社会保障水平。五年来共投入社
14、会 保障资金 37 亿元,形成了“广覆盖、保基本、多层次、可持续、 一体化”的养老、医疗保障体系。实行城乡最低生活保障制度并轨, 提高最低生活保障标准,扩大了最低保障覆盖面。分层次、多渠道实施安居工程,改善市民家居环境。“十一五” 期间,政府加大财政投入力度,大力推进旧小区改造和保障性住 房建设。“十一五”期间共安排资金 1.58 亿对市区部分老居住小区 的雨污水管道、道路、绿化等实施改造,改造面积达 50.39 万平方 米。 同时建设经济适用房,切实解决部分中低收入住房困难家庭 的住房需求。加大公共安全保障力度,“十一五”期间财政共投入公共安全 支出超过 33 亿元。统一并提高全市政法部门公
15、用经费标准,保障 了公检法司等部门办案执法经费;设立警力装备和消防设施建设 专项资金,设立防范“两抢一盗”专项资金,支持公检法等部门组 织的各类专项斗争和专项行动;保障交通管理中心、110 指挥中心、 看守所、检察院技术楼等公共安全设施建设经费,推进“平安昆 山” 、“法治昆山”建设。3 加大基础设施投入力度,完善城市综合配套功能“十一五”期间,财政共安排预算资金 37.69 亿用于交通基础设 施建设,“六纵六横二环五高”的城乡区域交通大框架初步建成, 并日益完善。“公交优先”战略加快实施,有效缓解群众出行难问 题。五年来财政共投入 2.06 亿用于公交优先项目,主要用于新增、 8 更新公交车
16、辆、公交站台建设、区域公交及公交政策性亏损补贴 等,为营造良好的出行环境提供财力支撑。城市配套设施逐渐完 备,五年来累计安排财政资金 56.72 亿元,全面开展以功能完善、 设施配套为主要内容的城市建设,建成一批医院、学校、消防站、 污水处理厂、垃圾处理场、图书馆、体育中心等文化、体育、医疗 卫生以及城市必备的基础设施项目,不断提升城市现代化功能。(四) 财政管理体系在深化改革中得到完善“十一五”是树立新型理财观念,完善公共财政体系的五年。“十 一五”期间,财政部门坚持以创新促规范,以改革强管理,加大力 度深化财政改革, 以提高财政资金使用效率和使用绩效为导向, 不断提高财政管理的规范性、有效
17、性。1 探索实践昆山特色的财政管理体制。从 07 年开始,我市 先后两次实施了财政管理体制的改革,新财政体制更加注重财权 与事权相匹配,更加强化各区镇自求平衡的意识。尤其是 2009 年, 在深入学习科学发展观以后,结合中央和省财政体制的调整,按 照推进主体功能区建设的理念,重新规范和调整了市、区镇两级 财政分配关系,科学制定区镇分税制财政管理体制,建立财税共 享的良性竞争机制,完善了重点项目、重点领域和重点产业的转 移支付制度。新体制在推动区域经济协调发展,区域产业布局更 加合理的同时,有力的保障了区域基本公共服务均等化。2 全面推行部门预算改革。始于 2003 年试行的部门预算制 度改革,
18、在“十一五”期间逐步全面推开, 目前部门预算已经在市 9 级和区镇行政事业单位中全面实行。通过部门预算改革,单位支 出和经费安排标准化、定额化,财政预算编制更加科学、规范和 完整。至 2009 年底,我市已逐步建立起一套收入支出脱钩、支出 标准统一、预算编制“零基”化的体系完整、运转高效有序的财政 资金分配、使用和管理机制,不断提高财政资金的规范性、安全 性和有效性,真正实现预算管理的公开、公正、公平。3 深化国库集中支付制度改革。“十一五”期间国库集中支付 改革不断深入推进,集中支付范围逐步扩大,操作流程不断完善, 直接支付量和支付率不断提升。截止 2010 年底,共有 46 个主管 局、2
19、96 家单位实行国库集中支付业务,办理支付业务 444369 笔, 支付资金 374.24 亿元,直接支付的比例从改革之初不到 70%上升 到 92.04% 。目前 11 个区镇全面实现国库集中支付模式。财政专项 资金也纳入了集中支付范围,完成了政府预算外等 13 本专项资金账的集中核算和集中支付工作。全面推行公务卡结算方式,极大 地规范了公务消费行为,提升了财政财务管理的透明度和管理水 平。4 深化政府采购制度改革。合理定位采购办、采购中心的工 作职责,建立起“管办分离” 、相互协调的政府采购工作机制。创 新政府采购工作模式,将采购流程分段,实施分段操作,滚动轮 岗,形成了互相监督、互相牵制
20、、相互学习的风险防范和业务培 训机制。与纪检、监察等部门合作,对政府采购活动实行全程监 管的“透明”监督模式。“十一五”期间政府采购范围和规模不断扩 10 大,2010 年末,政府采购规模接近 14 亿元, 比“十五”期末增加 10 亿元。“十一五”期间,完成政府采购项目4232 个,共节约政府 预算资金 5.6 亿元,资金平均节约率达 9%。5 完善非税收入收缴制度改革。 自 2007 年在试点工作成功 的基础上,非税收入收缴管理制度改革工作在全市范围内全面有 序推开, 目前已经实现了市级和区镇非税收入收缴管理系统的统 一。通过深化非税收入收缴管理改革,建立了非税收入项目库, 规范了项目收费
21、,提高了非税收入管理水平和效率,确保了非税 收入入账的及时性。6 加强政府投资项目管理。 自 2005 年起,相继出台了关 于明确政府投资项目建设程序和建设单位职责的意见、关于昆 山市政府投资项目实行代建制管理暂行办法通知、昆山市政府 投资项目融资管理办法等一系列文件,对政府性投资项目的建 设管理模式、资金监管方式、项目融资管理等方面进行了规范, 初步构建了科学有效的政府项目投资管理机制。积极开展政府性 投资项目的造价预决算评审管理,创新评审管理模式,调整内部 管理流程,实施评审工作关口前移,重点实事工程全过程跟踪评 审等有效手段,充分发挥财政投资管理职能,有效配合财政政策 的实施和落实。十一
22、五”期间累计完成各类项目评审 4655 项,送审总金额 341.25 亿元,核减资金 19.96 亿元,核减率为 5.85%。7 创新行政事业单位资产管理模式。开展行政事业单位国有 资产专项清查行动,摸清全市行政事业单位土地、房屋等重点资 11 产基本情况。开展全市行政事业房地产登记办证工作,保证国有 资产权属完整、安全。实施行政事业单位房产出租合同备案管理, 对公房出租依照公开、公平、公正的原则,采取拍租、招标方式。 探索实践市级行政事业单位经营性房地资产集中管理模式,实现 了行政事业单位房地资产经营管理的成本最低化和收益最大化。8 完善财政监督管理体系。逐步建立了以“财政收入监督、 财政支
23、出监督、财政内部监督、会计监督、 国有 (集体) 资产监 督”为主要内容的五大财政监督体系。积极开展财政支出绩效评 价,先后开展了公交优先、社区卫生服务财政支出等多项绩效评 价和绩效调查项目。经过实践,财政绩效评价体系不断完善,财 政绩效理念深入人心,财政资金整体运行效率和效益逐步提高。9. 建立健全财政运行风险防控机制。加强对政府性债务动态 分析,及时预警。建立专项借款风险准备金,应对可能出现的地 方债务偿还资金不足的情况。建立风险补偿专项资金,按各区、 镇预算内财力的 10%及土地出让金的 10% 、15%的标准提取风险 补偿专项资金,弥补土地补偿资金不足。出台项目融资管理办法, 规范政府
24、投融资平台融资行为。制定财政应急保障预案,降低外 部环境对财政的影响。设立预算稳定调节资金、补充预算周转金, 保障财政运行平衡安全。(五) 财政内部管理在优化服务中得到增强“十一五”是干部素质全面提升,效率效能全面优化的五年。 财政部门始终坚持以勤政、优政、廉政为目标, 以服务型机关建 12 设为抓手,推进内部建设,增强队伍素质,提升理财能力,队伍 建设取得显著成效。1 完善内部管理办法制度,健全决策管理机制。建立、完善 了重大事项报告制度、 内部牵制制度、责任追究制度、工作人员 请休假规定等一整套内部管理制度,实现了财政内部管理的规范 化、制度化。研究制定了昆山市财政局重大问题议事规范,明
25、确了重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用等 “三重一大”事项的决策实行集体议事的规则,保证了财政决策的 科学化、 民主化。2 深入开展专项主题活动,全面提高财政履职的效率效能。开展文明行业创建活动,全力提高全系统干部职工的思想、文化、 业务等素质和全行业的文明程度,先后获得了昆山市、苏州市、 江苏省创建文明行业工作先进集体等荣誉称号;开展创建财政品 牌活动,深化财政服务品牌内涵,充分调动干部职工的积极性、 主动性和创造性;开展丰富多彩的机关文体娱乐活动,进一步增 强全系统凝聚力。3 加强干部队伍建设,提升队伍的服务水平和能力。“十一 五”期间,我局坚持用人机制创新,拓展干部教育培
26、训思路和方法, 努力提高队伍素质,无论是学历结构还是政治结构,无论是政治 素养还是业务素质,均得到了优化和提高。截止 2009 年,全系统 大专以上财政干部占 94%;年龄在 40 岁以下占 63%;党团员占比 超过 85%; 中级以上职称占 33.7%。4 深入开展党风廉政建设,建立完善廉政风险防控机制。认 13 真开展廉政风险防控标准化工程工作。通过排查,全系统共查出 个人廉政风险点 527 条,风险岗位 149 个,收集廉政风险信息 782 条,针对风险点,相应制定了国库集中支付总稽核制度等 5 项配 套制度,完善了财政资金的“网络”监督机制。 同时开展了形式多 样的教育活动,时刻筑牢全
27、体干部的反腐倡廉思想道德防线。5 按照“服务财政业务、支持财政改革”的要求,构建信息化 平台。通过对中心机房进行标准化改造,实行内外网物理隔离, 建立了连接市、镇财政间以及财税库银、市级行政事业单位的, 较为完整的、具有一定防御能力的“金财工程”基础信息化平台。 通过引进、开发预算编制、预算执行及国库集中支付、非税收入 管理等核心财政业务应用系统,为财政改革和管理提供了重要技 术支撑和保证。二、“十二五”时期昆山财政发展面临的机遇和挑战清醒认识和全面分析当前和今后一段时期面临的形势,是科 学制定昆山财政“十二五”发展规划的重要依据。未来五年, 昆山 经济和财政发展机遇和挑战并存:(一) 面临的
28、机遇和条件从国际来看,经济全球化趋势深入发展,经济全球化使中国 同世界的联系越来越紧密。后金融危机时代,“合作才能共存”成 为各国普遍共识。 中国在国际金融危机席卷全球时,在自身面临 巨大困难和严峻挑战的形势下, 以负责任的姿态,做出不懈努力 维护世界经济安全,确立了中国在国际经济中的大国地位。在这 样的背景下, 中国经济将赢得更大的发展空间。 14 从国内来看,随着社会主义市场经济体制的不断完善, 国家 宏观调控更加成熟。 中央鼓励东部地区率先发展,加快推进长三 角区域经济一体化进程。 国务院新近批准实施的长江三角洲地 区区域规划,明确“一核九带”的区域发展总体布局框架,这为长 三角地区各城
29、市协调发展指明了方向。上海的“两大国际中心”和 “大浦东”、“大虹桥”建设,为昆山全面加快融入上海,强化与大上 海的产业对接和互补,创造了战略性的机遇和有利条件。从昆山发展来看,“十一五”期间, 昆山积极培育新经济增长点,加快经济载体建设,在促进经济转型和结构调整方面取得巨 大进展。一批园区陆续建成,其产业集聚效应逐步显现,产业辐 射能力逐步增强,这些载体和新经济增长点在全市经济转型升级 过程中具有全局性的带动作用,必将成为昆山未来经济健康快速 发展的重要支撑。从财政发展情况看,“十一五”期间我市财政收入快速增长, 为顺利实施和全面完成“十二五”规划奠定了坚实的物质基础。在 应对国际金融危机的
30、过程中,财政的收入分配、资源配置和经济 稳定等调控职能作用凸显,各级政府对财政工作更加重视和支持, 为进一步做好财政工作,服务经济社会发展提供了坚强的后盾。 “十一五”期间,财政理念不断更新,财政改革日益深化,财政体 制逐步完善,公共财政体系初步构建,这也为完成“十二五”财政 任务和目标提供重要保障。(二) 面临的困难和挑战1 新兴产业税源产出不稳定,财政收入增长趋缓。昆山作为 15 全省实现“两个率先”的排头兵,坚持以科学发展观为指引,加快 产业结构调整,全力促进经济社会全面协调可持续发展。但是在 实施经济结构调整和发展方式转变过程中,可能遭遇因传统制造 业发展放缓,而新兴产业和服务业尚处于
31、培育萌芽期,税源产出 不稳定,这直接导致财政收入增长乏力。2 财政支持经济社会热点增多,财政支出压力空前。在新的 发展阶段,为支持经济社会转型升级,财政支持热点增多:在支 持经济转型升级方面,与制造业相比现代服务业的发展需要更加 完善的基础设施和生活环境;与传统制造业相比,先进制造业的 发展更加需要财政的扶持和引导。在支持社会转型方面, 日益增 长的公共服务需求以及促进城乡一体化发展需要更多财力支撑, 财政支出压力将空前增加。3 新一轮财政体制改革方向不明,财政收支矛盾更突出。随 着“省管县”财政管理体制的确立,以及省级财政体制改革的实施, 作为苏南工业经济重镇的昆山, 以增值税、所得税为主的
32、税收结 构决定了其对中央和省级贡献大而地方留成小。而伴随财力上收, 地方所要承担的经济建设和公共事务却逐渐增加,财政收支矛盾 更加突出。未来财税体制改革要围绕着推动经济发展方式转变和 经济结构调整,新一轮体制改革目标和现实之间是否有落差和脱 节,还存在不确定性。4 区域发展不均衡,基本公共服务均等化尚需时日。虽然目 前我市各区镇一般预算收入规模均超亿元,但是各区镇发展不平 16 衡的问题依然存在,各区镇人均可支配财力最大地区与最小地区 相差几十倍。财力的不平衡也导致了基本公共服务提供水平的差 异。在未来一段时期内,如何深化财政管理体制改革,缓解区域 发展不均衡现象,对推动昆山经济社会和谐发展以
33、及城乡一体化 建设有着重要作用。5 财政绩效管理仍未破题,精细化管理水平亟待提高。财政 精细化管理,是借鉴企业精细化管理的理念,通过提高财政管理 的精确度,来切实提高财政管理的绩效水平。所以提高绩效是精 细化管理的核心。“十一五”以来,虽然财政在部门预算、 国库集 中支付、非税收入收缴、政府采购等多个方面开展了系列改革, 并且逐步开展了绩效评价工作,但是如何构建“过程”与“结果”相结 合、“效果”与“效率”相结合的预算管理模式尚无体制层面突破。如 何进一步规范预算编制、执行、监督全过程,将管理责任具体化、 明确化、标准化,是未来阶段提高财政管理绩效的首要目标和任 务。三、“十二五”时期昆山财政
34、改革与发展的指导思想、主要原 则及奋斗目标(一) 指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入学习实践 科学发展观, 以率先基本实现现代化,建设“先进、创新、和谐” 昆山为目标,不断深化财政改革,加快完善有利于科学发展的财 税分配机制,进一步健全公共财政体系,加强财政科学化、精细 化管理,推动经济社会发展方式的转型升级,为构建城乡发展与 17 人 口、资源、环境协调发展的新昆山提供政策支持和财力保障。 在规划实施过程上,应注重以下四个原则:(二) 基本原则1. 公益性原则。财政分配的重点逐步转移到公共领域,合理 界定财政的职责范围,切实保证社会公共需要,财政资金向满足 人民物质和文化
35、生活需要、提高城乡居民生活幸福指数的领域倾 斜,不断促进公共事业发展,提高社会公共服务水平,保障全体 人民群众共享改革成果。2. 绩效性原则。注重存量调整和效率优先,将资金使用效益 作为衡量财政工作的基本标准,不断探索绩效管理的新途径。明 确财政支出的绩效目标,以绩效目标为依据,评价预算执行效果, 以评价结果为导向开展财政预算的编制。3. 引导和调控原则。逐步减少财政资金直接投入方式,通过 制定支出政策,利用财政贴息、经费补助、奖励调动等手段,引 导社会力量增加经济事业发展投入,培育和建设经济发展软硬环 境,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的效果。4. 规范性原则。加快制度建设,提高财政工作的透
36、明度,严 格按照有关法律、法规和规章对预算编制、预算执行、预算监督、 收支管理等方面作出的明确规定执行,最大限度地减少随意性和 人为因素,强化财政资金的规范有序运行。(三) 目标任务1. 财政收支运行平稳。财政收入稳健增长,地方一般预算收 入年均增幅 14.43%左右,争取到 2015 年实现地方一般预算收入 18 320 亿元;基金收入达到 78 亿元,其中社保基金和土地基金收入 分别完成 25 亿元和 50 亿元;财政收入占地方 GDP 的比重超过 17%;到 2015 年全市一般预算支出达到250 亿元左右,年均增幅 13%左右,财政支出中保民生、促转型、保重点的规模逐步扩大; 财政收支
37、平衡,财政风险有效防范和控制。2. 财政体制逐步完善。按照公共财政理念,遵循事权财权相 统一的原则,明确市、区镇两级政府的事权范围和支出责任,进 一步理顺政府间财政分配关系,规范转移支付制度,保障基层政 府安全平稳运行,促进基本公共服务水平更加均衡。3. 调控能力逐年增强。财政对经济和社会发展的支持方式和 手段不断创新,积极探索建立政策目标清晰、调控方式有力、资 金整合有效、引导作用明显、政策配套协调的财政调控制度体系, 促进经济社会全面、协调、可持续发展。4. 理财水平逐步提高。部门预算、国库集中收付、非税收入、 政府采购和国有资产管理等各项改革继续深化,预算编制更加科 学、合理,财政收支透
38、明、完整;财政监督更加严密,绩效评价 体系、理财工作责任制和过错责任追究制度更加规范,初步建立 对财政资金运行全过程、全方位的有效监督体系。四、“十二五”时期财政发展与改革的主要保障措施(一) 推进经济发展方式转型,全面落实科学发展观1. 完善财税政策,大力支持经济增长方式转变。积极拓宽财政参与、支持和服务经济转型升级的领域,要使转型升级的切入 19 点成为财源培育的突破点,使转型升级的着力点成为财政收入的 增长点。要充分发挥财税政策和财政资金的引导作用,通过运用 财政贴息、奖励、补助等间接引导方式,营造公平、开放、宽松 的发展环境,实现全面转型升级新突破,不断增创科学发展领先 优势。2. 加
39、大科技投入力度,增强自主创新能力。“十二五”期间要 继续发挥政府对科技投入的主导作用,财政对科技创新的投入占 财政总支出的比重要达到 5%以上。通过资助、贷款贴息、融资担 保等形式,鼓励企业加大技术创新力度,推进科技项目开发和成 果转化。3. 积极培育壮大新兴产业,增强创新型经济新优势。通过推 进科技研发孵化器、加速器建设工程等措施来搭建新兴战略性产 业的发展平台,采用技术嫁接、人才嫁接和产业嫁接方式,培育 发展新能源、新材料等新兴战略性产业。4. 积极促进和支持服务业跨越式发展。加大资金投入与扶持 力度,重点发展生产性服务业,大力培育新兴服务业,支持服务 业集聚区建设,全面提升传统服务业,为
40、服务业跨越战略提供资 金支持与政策保障。5. 全力支持优秀人才队伍建设。继续保证稳定的资金和政策 支持,健全引才工作体系,提供更好的高层次领军人才创新创业 平台,以高素质人才队伍带动经济社会转型升级。6. 积极推进低碳经济建设,走可持续发展之路。进一步完善 20 推进低碳经济建设相关财政政策,加大对生态环保投入力度,推 进循环经济和环境友好型城市建设,实现人与自然和谐相处。(二) 继续优化财政支出结构,着力构建和谐社会1. 构建教育投入稳定增长机制,推动教育事业快速协调发 展。按照“三个增长”的要求,依法加大政府对义务教育、学前教 育的经费投入,把推进义务教育优质均衡发展、普及学前教育作 为财
41、政支持教育发展的重点内容,在财力安排上,重点向农村义 务教育学校、薄弱学校及教育基础设施倾斜,引导资源合理配置。 完善政府主导的扶困助学机制,促进教育公平。2. 加大对文化事业投入力度,进一步加快文化事业发展。确 保文化事业投入占财政支出的比重逐年增加,按照建设“文化昆 山”的要求,大力支持建设文化艺术中心、市文化馆、博物馆等一 批市级重点文化设施,进一步改进和完善公共文化服务方式及机 制,积极培育高科技含量、高文化含量的新兴文化产业,鼓励文 化创作和活动的开展,丰富群众的生活。3. 按照城乡一体化要求,继续加大对“三农”的投入力度。完 善财政支农政策,突出支农投入重点,紧紧围绕“农村城镇化、
42、农 业现代化和农民市民化”的目标,逐渐消除城乡差别,实现城乡一 体化。要推动资源要素向农村流动,积极推进农村集体土地流转, 加强农业基础设施建设,加快农业机械化步伐,拓展生态农业发 展,提升休闲观光农业内涵,切实转变农业经营方式,推动现代 都市农业增效升级。要积极落实各项涉农惠民补贴,逐步改变传 21 统“输血式”的补贴和救济等支农制度,探索建立“造血式”财政支农 制度。要继续完善各项公共服务供给体制,促进基本公共服务均 等化。4. 加大对卫生事业投入力度,逐步完善公共卫生服务体系。推进、深化医疗卫生体制改革,优化城乡医疗卫生资源的配置, 改善群众就医环境和提高医疗水平。完善疾病预防控制、健康
43、教 育、妇幼卫生、精神卫生等公共卫生体系建设。健全困难人群医 疗救助制度,提高公共卫生服务能力。逐步提高居民医疗筹资标 准,改善城乡居民医疗保障条件。5. 切实保障体育发展资金投入,满足群众体育娱乐需求。把 体育事业经费和基本建设资金列入财政预算,并随着财政收入的 增加而逐步增加。重点支持游泳馆、健身活动中心、 网球馆、训 练馆等重大体育设施的建设。支持开展全民健身活动,加快构建 全民健身服务体系,促进全民身体素质提高和发展。6. 加大对社会保障投入力度,进一步完善社会保障制度。加 快城乡社保制度接轨,实现城乡养老保险并轨。建立财政投入稳 定增长机制,逐步提高社会保障水平。大力支持社会救助体系
44、建 设,为失业职工、失地农民、失居市民等困难群众“遮风挡雨”。7. 加大对就业保障的投入力度,积极促进就业再就业。切实 落实促进创业稳定就业的再就业扶持政策。加强职业教育和技能 培训,提高劳动者素质。重点扶持失业人员、进城务工的农民以 及被征地农民等弱势群体实现就业。继续对外来务工人员、被征 22 地农民实行免费职业指导的培训。通过政府购买的形式促进再就 业,真正实现人民群众工作岗位有保障、工资收入有保障、家庭 生活有保障、老有所养有保障。8. 探索建立重大突发性公共事件应急机制,保障公共财政安 全。完善财政应急保障预案,增加预算稳定调节资金和预算周转 金的数额。加强对重大突发性公共事件的应急
45、保障机制的研究和 分析,安排落实相应的专项经费预算。严格按照预算法规定, 按照 1%-3%的比例安排预备费,增强防范重大突发性公共事件的 资金保障能力。加强区镇债务监控,防范财政风险。9. 积极推行“阳光工程” ,压缩行政开支,降低政府成本。严 格控制财政供养人员的经费增长幅度。探索政府购买公共服务的 方式,逐步改变传统的“养人做事”模式。积极稳妥地推行财政预 决算公开制度,接收人大及社会各界的监督。严格控制“三公消 费” 、会议经费和一般性公务支出,确保行政开支在一般预算支出 中的比重不断下降。(三) 逐步完善财政管理体制,推进财政精细化管理1. 深化预算管理改革,积极探索并试行绩效预算管理
46、模式。逐步建立预算编制、执行、绩效、监督既相互独立又相互牵制的 运行管理机制。建立统一的财政支出管理体系,实现真正意义上 的综合预算。实施更加广泛有效的政府采购预算。制定绩效评价 指标体系,将部门预算安排与绩效评价直接挂钩,变纯粹的财政 拨款关系为提供目标服务与提供购买资金的条件关系,增强预算 的约束力,实现预算资金的有效配置。 23 2. 积极推进国库集中收付制度改革,完善国库集中支付管理 体系。进一步扩大纳入国库集中支付改革的资金范围,将预算外 资金、专项资金和基本建设资金全部纳入改革范围。逐步探索推 行远程申请支付业务,研究开发专项资金跟踪管理软件,逐步建 立财政专项资金运行的动态监控机
47、制。3. 健全政府采购公开透明体系,进一步规范政府采购行为。继续扩大政府采购范围和规模,探索电子政府采购模式,推进政 府采购标准化工程建设,提高政府采购工作效率,充分发挥政府 采购的宏观调控作用。4. 探索新时期县以下财政管理体制改革,推进经济社会科学 发展。按照推进基本公共服务均等化和主体功能区建设的要求, 改革分配体制,创新激励机制,完善有利于科学发展的新型财政 管理体制,引导区镇加快转变经济发展方式,推进主体功能区建 设,形成城乡经济社会发展一体化格局。5. 加快制度建设,深化完善非税收入管理改革。不断推进非 税收入征管制度建设,注重制度创新,逐步建立起既符合本地实 情,又科学、规范、高效的非税收入管理机制。逐步将游离预算 体系之外的政府性收入纳入公共预算范围,加强征管,确保非税 收入良性增长,增加政府财力。6. 积极探索和研究推进行政事业单位资产管理工作。制定行 政事业单位固定资产统一配备标准,建立固定资产购置申请制度, 逐步优化资产配置。将资产管理与政府采购、部门预算和绩效管 理相结合,实现行政事业单位资产动态化管理。 24 7. 深入推进城市投融资体制改革,积极培育市场化融资主 体。创新投融资模式,充分利用各种现代化金融工具,有